大学治理系统分析3篇大学治理系统分析 大学治理是国家治理体系的组成部分高校首先应该强调的是其对于国家治理指导思想战略目标方针政策和法律法规的理解把握和执行能力在教学科研社下面是小编为大家整理的大学治理系统分析3篇,供大家参考。
篇一：大学治理系统分析
大学治理是国家治理体系的组成部分高校首先应该强调的是其对于国家治理指导思想战略目标方针政策和法律法规的理解把握和执行能力在教学科研社会服务文化传承方面做出更大的成绩同时使大学回归本原与本位按照大学的本来面目去治理大学完善中国特色现代大学制高等学校有序参与国家治理是国家治理的重要一环也是高等学校自身水平与能力的体现主要是指高校通过合法方式参加国家治理过程和活动影响国家治理体系的构成运行方式运行规则和国家治理能力的行为
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大学治理的内涵与体系建设
作者：李立国来源：《大学教育科学》2015年第01期
摘要：作为社会组织成员之一的高等学校，在国家治理层面和语境下，首先应该强调的是高校对于国家治理的理解、把握、贯彻和执行能力，同时使大学回归本原与本位，按照大学的本来面目去治理大学，建立现代大学制度。大学治理的基础包括利益关系、权力关系、权利关系；大学治理的组成包括制度体系、行动体系、价值体系；大学治理的主体包括学术权力主体、行政权力主体、个体权利主体。大学要完善治理结构，提高治理能力，必须正确领悟大学治理中学术权力重塑的初衷，理性反思行政权力主导的成效得失，认真审视大学治理的内在逻辑关系。
关键词：国家治理；大学治理；大学治理体系
中图分类号：G640
文献标识码：A
文章编号：1672-0717（2015）01-0020-05
收稿日期：2014-12-05
基金项目：2012年度“新世纪优秀人才支持计划”（NECT-12-0539）。
作者简介：李立国（1970-），男，山东滨州人，教育学博士，中国人民大学教育学院教授、副院长、博士生导师，主要从事高等教育理论与管理、教育思想史研究。
中国特色的现代大学治理体系是国家治理体系的组成部分，是建立在中国特色现代大学制度基础上的学校治理结构体系、治理制度体系与治理运行体系。完善大学治理体系、推进大学治理能力现代化，既是推进国家治理体系现代化的根本要求，也是深化高等教育综合改革、推动高等教育现代化的迫切需要。
一、大学治理的内涵
自20世纪90年代起，“goverance”一词被引入中国，我国将其译为汉语的“治理”，并被理论界广泛关注和诠释。“大学治理”概念的提出，既是呼唤以学术为目标的大学本位的回归，也是对当代大学如何更好地适应经济社会需求和引领文化与科技发展潮流的呼应，这两者皆是构建现代大学治理体系的题中之议。
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大学治理体系建设在学校发展中具有根本性、全局性和长期性的决定性作用。从管理体系到治理体系的转变，实质上是从传统的自上而下的行政管理体系向上下结合、内外协调、全员参与的依法民主治理体系的转变，突出了学术自治、依法治校、民主办学、社会参与、科学管理等现代大学发展的基本规律，集中反映了现代大学制度与治理体系建设的根本要求。
在很大程度上，我国是把高等学校当作政府的附属机构，按照事业单位的管理模式去治理大学，结果导致大学行政化盛行，有违大学理念与大学办学规律，难以培养创新型人才与出现创新性科研成果。大学治理就是要去行政化和去行政化管理模式，使大学回归本原与本位，按照大学的本来面目去治理大学，建立现代大学制度。其实，所谓现代大学制度，就是指把从中世纪大学以来形成和过滤保存下来的关于大学的理念以及把这种理念变成现实的各种制度安排和组织结构。所以，大学治理与大学治理体系的建设，首要的任务是使大学回归本原，回归到以学术性为主旨、以人才培养为核心任务的道路上来，使之成为真正意义上的大学。因此，“大学治理与大学治理体系”的提出，是现代大学理念与传统的管理模式的一种自主性调适。现代大学治理所追求的价值内涵，不仅是通过人才培养、科学研究来适应经济社会发展需求和国家战略需求，更为根本的是回归大学本原和实现对需求的超越而发挥真正的引领功能，从而使大学成为人类社会发展的“火车头”和“动力源”。
二、国家治理语境下的大学治理
前几年有些学者和社会人士在提倡“小政府大社会”的理论，这种治理模式并不适合于发展中的中国。中国现代化发展一直存在着“政府主导型”的特征，不存在“没有政府的治理”，也不存在“小政府大社会”式的治理[1]。从我国国情看，国家治理体系的主导是政府，以政府为核心的治理，仍然是当前治理的关键。大学治理是国家治理体系的组成部分，高校首先应该强调的是其对于国家治理指导思想、战略目标、方针政策和法律法规的理解、把握和执行能力，在教学、科研、社会服务、文化传承方面做出更大的成绩；同时使大学回归本原与本位，按照大学的本来面目去治理大学，完善中国特色现代大学制度。
高等学校有序参与国家治理是国家治理的重要一环，也是高等学校自身水平与能力的体现，主要是指高校通过合法方式参加国家治理过程和活动，影响国家治理体系的构成、运行方式、运行规则和国家治理能力的行为。其主要体现为高校对于国家治理目标、战略与教育方针政策的认知能力、把握能力，遵循和运用国家法律法规和制度体系有效参与治理的能力，参与国家治理的方式和技能的把握和实施能力，以及对于参与国家治理效果效用的评价能力等。有学者把社会组织参与治理的能力划分为10个一级指标，30个二级指标，主要包括专业化程度、社会公信力、自我评估、项目规划、资源动员、管理、执行、协调、学习和创造性解决问题的能力，从而细致构建了社会组织参与治理的能力指标体系。此亦可作为大学参与国家治理的参考指标[2]。
高校参与国家治理要处理好政府与高校的关系。政府以转变职能为核心，对高等学校简政放权，使高等学校按照教育发展规律而不是政府机构的规划、事业单位的要求去做。现代国家
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治理所需要的是基于社会成员广泛的自觉的价值认同，而非外在强力压制基础上的稳定与和谐的局面。高等学校对于国家治理的认同与支持取决于政府对于高校的治理形态，主要体现为如何使高校按照教育规律办学，使高校与政府的关系呈现为一个良性循环的过程，高校也确实能够按照经济社会发展的要求来进行人才培养和科学研究。
界定政府与大学之间关系的关键之一是高校办学自主权性质的确立。高校与政府的关系，大陆法系尤其是德国认为，是特别权力关系，高校是独立机构，国家对高校采取的措施，高校对学生的处理，不受法律监管，法院也不受理高校的官司。美国自由主义学派的专家认为高校是自发自主组织，这类组织有其生存发展机制，不需要包括政府在内的其他机构去管理。包括中国在内的一些国家认为高校是独立法人组织，是自主活动的民事组织。必须看到，高校办学自主权是行政权的一种形式，是与行政权协同产生的，只不过不是由国家行使这种权力，而是由高校自主行使权力。办学自主权的核心在于学术自主权。我国《高等教育法》规定了高校拥有招生权、专业设置权、教学权、科研开发权、对外交流与合作权、校内人事权、财产权、自主管理权等七项自主权并赋予校长全面负责本校教学、科研和其他行政管理方面的权利。但在实际工作中，政府在学校的经费来源与使用、招生计划与指标分配、专业和课程设置、重点学科建设、收费标准、人事编制、职称评聘、财产使用与管理、对外学术交往等方面设置了一些管理与限制措施。国家应该赋予学校作为学术机构的基本权力，并建立配套的政策支持。从现实看，应赋予学校更多的自主理财权，让大学自主确定经费预算，自主负责经费的使用管理，政府负责经费投入和审批，对经费使用进行考核验收，而不必具体管理经费使用的支出事项及各种支出细节；赋予学校更大的教职员工聘任权，支持学校深入推进人事制度改革，推进教师队伍的多元化，以更好地适应高等教育大众化时代教师队伍发展的趋势和要求；赋予学校更大的学生选择权，允许学校自主制定招生计划，改革招生录取办法，根据自身规模和发展规划面向社会自主办学。
三、大学治理的基础：利益关系、权力关系、权利关系
大学治理的结构体系是利益关系、权力关系和权利关系相互联系、整体构成的有机系统。大学治理涉及到利益、权力和权利三个层面的关系。过去我们研究大学治理，往往偏重于权力与权利，而对利益却较少言及。其实，与其他经济组织和社会组织一样，高校成员之间的利益关系及其结构是大学治理体系的基础。
利益是大学治理的基础。高校组织体系与成分构成具有复杂性与多样性，高校既有学术科研单位、行政单位、后勤服务单位，还有附中、附小、出版社等，有的还有校办产业集团；从人员构成看，有教师群体、学生群体、行政管理干部、后勤服务人员，还有其他一些集体成员，其中既有学术泰斗级的院士、教授，也有文化程度不高的初高中毕业生，有正在成长中的少年与青年，也有白发苍苍的老人。各群体成员不同的属性、内容、层次，使得它们的利益要求和利益关系呈现出结构性构成状态，即不是平面的而是多元立体的利益关系。与此同时，与企业组织不同，高校属于利益相关者组织，政府、社会对高校都有一定的利益诉求，作为公立
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大学，政府是投资者和主办者，社会也以一定形式参与高校治理，它们的利益要求使得高校的利益关系进一步复杂化。
权力是大学治理的关键。在利益关系结构基础上，高校主要形成了学术权力关系与行政权力关系，以及与之相联系的政府与大学的关系，大学内部各种权力关系。大学治理的外部权力关系主要是大学与政府、社会的关系。如前所述，大学是独立法人组织，依法按教育规律自主办学，形成了大学与政府、社会之间的权力边界；大学治理的内部权力关系是校内各种利益之间的权力博弈，主要表现为学术权力与行政权力的关系。这种二元权力结构决定了高校治理必须考虑到二者的平衡，既要防止行政权力对学术事务干预太多，又要防止学术权力对于行政权力的抵制，影响行政机构和行政人员按照规章制度去解决各种问题。
当前改革的重点是推进大学去行政化改革和去行政化管理模式。高校行政化是指我国按行政单位管理高校，高校按行政单位运行，忽视了作为学术单位的本质特征。高校去行政化的重点是保障学术权力的落实，应明确学术事务与行政事务的界限，健全不同的决策和执行机制，完善保障学术权力的管理制度，健全行政权力的监督约束，严禁利用行政权力获取学术资源。如北京大学在综合改革中，将学术委员会定位为校内最高学术机构，并设立了专门工作委员会和独立的办事机构，健全了学术治理体系和组织架构。我国高校设立了“学术委员会”，但其基本上只行使某些单项权力，学术权力的行使大多分散于依托行政职能部门设置的专门委员会。学术权力行使的高度碎片化是高校学术权力行政化的重要原因。首先，应该考虑改革学术委员会工作机制，在组织建设上将分散依托在行政职能部门设置的有关学术性专门委员会纳入到学术委员会统一领导，同时依托学院、学部建立学术委员会分会，向学院、学部分会下放学术权限。其次，应优化学术委员会工作机制，严格执行任期制，改变学术委员会为少数人垄断，年龄结构与知识结构老化，代表性和先进性不足的问题，建立学术委员会的办事机构，使其权力行使有实体办事机构为依托，以防止学术委员会受行政控制和工作行政化，甚至成为行政推卸责任、谋取私利的工具；健全学术委员会议事决策等运行程序和规则，减少制度的自由裁量和灵活运用的空间，增加操作刚性[3]。去行政化管理模式是指按学术组织特性而非行政机构要求来设立相应的管理和服务部门。我国高校的行政职能部门不是按教学、科研等工作特点和服务师生的角度设立的，而是对口党委和政府部门来设置的。应根据学校作为学术单位的特点和教学科研工作的实际要求，改革学校职能部门设置方式，由面向政府部门转变为面向师生需求设置和调整，减少管理层级，全面梳理现有部门职责，改变部门职能交叉、重复和管理效率不高的问题，重新组合行政职能部门，并简政放权，给院系更多自主权，重服务意识的培养，改善机关工作模式和作风。
权利是大学治理的保障。权力关系主要体现在组织层面，权利主要体现在个体层面。传统上，我们在讨论大学管理与大学治理时，比较强调作为组织层面的权力架构，如我们经常讲的学术权力与行政权力，但较为忽视了学术权力、行政权力是一种集体权力，是组织层面的权力，虽然很重要，但作为个体的法定权利也很重要。比如，学术权力是一种集体权力，是通过学术委员会的组织形式予以保障和实现的。但学术委员会毕竟是由少数教授所组成的，教师个
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体的意志有时难以反映与体现，特别是学霸和学术垄断行为的出现，更使得学术权力难以反映教师群体的利益。为此，每个教师个体的权利是十分重要的，要有保障、申诉、反映的渠道和空间。同样，作为学校的学生和职工也应该在治理框架内有渠道和机构去反映、表达、维护、申诉自身的利益。保障师生权利需要依法治校，并健全校内纠纷解决机制。把法治作为解决校内矛盾和冲突的基本形式，建立并运用信访、调解、申诉、仲裁等等多种争议解决机制，依法稳妥地处理学校内部各种利益纠纷，特别注意人事处分、学校评价、教职工待遇、学籍管理等行为引发的纠纷。要建立公平公正的处理程序，有章可循，有制度可依。
四、大学治理的组成：制度体系、行动体系、价值体系
大学治理是以制度体系为主导，行为体系与价值体系与之匹配、紧密相连的三位一体的系统。
大学治理的制度体系是确立权力运行的规则和机制，是利益实现和分配的制度设计，既包括权力运作的规则体系，也包含治理运行的组织体系。制度体系包括：党委统一领导学校工作，校长主持学校行政工作，健全党委与行政议事决策制度，完善协调运行机制，加强组织领导。领导权力、决策权力在党委会和党委常委会，我国公立高校实行党委领导下的校长负责制；行政权力在学校的校长办公会，党委领导、校长负责，校长办公会是行政的执行和落实的中枢所在；学术权力在学术委员会，确立了学术与行政的权力分解，学术委员会是学术最高权力机构；民主办学体现于教职工代表大会和学生代表大会的制度设计，保障了教师利益问题和学生利益问题；理事会（董事会、校务委员会）是社会机制在高校治理制度中的反映，解决了学校与社会的关系问题。同时，制订与颁布大学章程，通过建章立制，确保学校依法办学、依法行政、依法治校。党委会及其常委会、校长办公会、学术委员会、教职工代表大会及学生代表大会、董事会（理事会、校务委员会）构成了大学治理的制度体系，形成了较为完善的大学内部治理结构。
当前，需要完善院系治理模式。目前，我国高校虽然实现了学院制度，但是，学校与学院的关系一直没有理顺，学院作为办学实体的地位一直没有落实。我国大学校、院、系的直线职能式组织结构，基本上属于行政系统和生产企业沿用的科层式管理体制。这种以“贯彻执行”为主要方式的行政管理体制，用来管理谋求研究创新和高学术水平的大学显得很不适应，过于强调等级秩序和层次，不利于调动广大教职员工参与大学治理结构的积极性，不利于形成平等、宽松、自由的学术环境，不利于形成民主监督、权力制衡的机制。在高校综合改革中，需要重点考虑学院的治理模式，把学院作为学术单位、人才培养单位对待，建立起中国特色的学院治理模式。学院作为学术单位，要研究应该实行什么样的管理体制和领导体制，是否探索实行教授委员会集体决策基础上的院长负责制。学院院长、系主任的产生方式，是否应该实行定期轮换制度，明确其实行选举推荐与学校任命相结合的制度。完善学院治理结构，要健全学院教授委员会、学术委员会、教师会议、学生会的制度建设。改革高校内部权力配置，学校应向学院下放权力，特别是学术权力。
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大学治理的运行体系包括行动体系和价值体系，目的是确保制度体系的落实。所谓行动体系，是指行政权力主体、学生权力主体与个体权力主体之间的互动关系。高校行政权力与学术权力属于两种不同性质的权力主体，也是两种不同文化在高校组织中的反映，二者如何互动，是高校治理中的难题。过去在高校管理中，往往忽视了个体的参与、协商、沟通、表达与申诉等，组织层面的权力代表了部分人的利益与诉求，但很难涵盖每个人的利益诉求与发展愿望。因此，需要实现个体权利主体与组织权力主体的良性互动，确保个体权利指向组织权力的行为的有效表现。行动体系需要大学的自律机制和监管体系作保障。2012年教育部发布的《全面推进依法治校实施纲要》提出，要“完善决策执行与监督机制。要在学校内形成决策权、执行权与监督权相互制约又相互协调的内部治理结构，保证管理与决策等执行的规范、廉洁、高效”。当前学校的监管体系不够完善，评估体系有缺失，而世界上一流大学一般都建立了严格完备的内部监控体系，如剑桥大学的监查委员会、香港大学的内部审计处等。应进一步健全学校决策合法性审查机制、申诉评议机制和纠错机制，保障科学决策、民主决策和依法决策。要实行财务预算制度、财务公开制度、经济专任审计监督制度，从源头上预防和治理腐败。应健全信息公开制度，特别是在教职工和学生关心的招生、就业、学籍管理、收费、经费使用、职称评聘、人事任免等方面，要保障师生员工的知情权和监督权，让权力在阳光下运行。
所谓价值体系，是高校治理的思想理念、价值规范和道德规范的总体构成，也是个体权利得以确立和保障的价值体系。高校治理的价值体系要体现教育规律和办学规律，体现国家教育方针政策，体现国家战略与社会需求，确保按照政府、学校和社会的利益最大化逻辑来确立行使权力和职责，不能因为个别利益驱动而导致价值异化、组织异化、权力异化，使权力沿着正确的轨道前行。同时，在此基础上，形成学校成员广泛的自觉的价值认同，形成对于学校治理的认可支持。
在三者关系中，价值体系是导向，制度体系是根本，行动体系是保障。三者体现了大学治理体系的利益、权力与权利关系及结构体系，构成了大学治理体系的现实内涵。
五、大学治理的主体：学术权力主体、行政权力主体、个体权利主体
大学治理的主体是谁？大学的利益相关者包括教师、学生、职工、管理队伍、校长、政府，与学校有合作关系的当事人，如科研经费提供者、产学研合作者、贷款提供者以及当地社区和社会公众等，这些利益相关者都有可能成为大学治理的主体，使得大学治理的主体越来越多元化。但是，大学是学术组织，拥有学术自主权，政府只有简政放权，转变职能，让高校按规律自主办学，才可能使大学治理成为可能；社会各界也可以介入大学治理，但这只是承担了一种间接的特殊责任。大学治理的主体是高校的教师、行政管理人员以及学生。
从权力与权利角度来看，大学治理的主体应该包括集体与个体两个层面，集体层面包括学术权力主体、行政权力主体，个体层面包括个体权利主体。高校师生员工生于斯，长于斯，高校职能的实现要依靠他们才能开花结果，落到实处，治理的效果如何是从他们身上体现出来的，靠他们的努力与奋斗才能变蓝图梦想为实践成就。所以，检验现代大学治理体系建设的成
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效，最根本的不是在于其治理机构与机制是否科学合理，制度设计多么完美，而在于需要认真审视治理过程中各个主体的关系状况，是否调动了师生员工的能动性与主动性，是否实现了学校预设的奋斗目标与价值追求，并衡量实践与价值初衷间的吻合程度。大学治理所需要的是基于学校师生员工所共同认可的广泛的自觉的价值认同，既要防止行政权力主体过大，也要防止学术权力主体异化。
总之，大学要完善治理结构，提高治理能力，需要在国家治理的语境下来理解大学治理的内涵与体系建设，领悟大学治理中学术权力重塑的初衷，理性反思行政权力主导的成效得失，认真审视大学治理的内在逻辑关系。只有这样，一条能够解决我国大学治理困局的改革之路，才会日益清晰地显现出来。
参考文献
[1]陈明明.治理现代化的中国意蕴[J].人民论坛，2014（4）：8-10.
[2]王浦劬.全面准确深入把握全面深化改革的总目标[J].中国高校社会科学，2014（1）：1-10.
[3]杨开忠.深化高校学术委员会改革的几点思考[J].中国高等教育，2014（8）：21-24.
篇二：大学治理系统分析
我国公办大学内部治理结构研究
大学作为传承和研究高深学问的学术组织,在人类社会发展过程中发挥了重要的作用。在中国未来发展、中华民族伟大复兴的历史进程中,大学将承担培养人才、发展科学、服务社会、传承与创新文化的重要使命。当前,建设中国特色现代大学制度研究已经成为高等教育研究的热点和难点课题。本文以现代大学制度为视域,以大学内部治理结构为中心,以大学内部治理运行机制为切入点,力图深入分析和论证大学行政权力与学术权力这对矛盾,对现代大学制度下大学内部治理结构的形成与发展进行系统研究,分析现代大学制度下大学内部治理结构的成因、演变与现状,阐明现代大学制度下大学内部治理结构的理论基础,在此基础上确立深化大学内部治理结构改革的基本命题,提出现代大学制度下大学内部治理结构的构架。
力图通过理论分析和模式构建,达到对我国公办大学内部治理结构及其运行机制中具体实践的指导。基本思路是：建立“董事会(理事会)框架内的党委领导下的校长负责制”的大学内部领导体制,健全“党委领导、校长治校、教授治学、民主管理、师生参与”的共同治理模式,形成“党委政治权力、校长行政权力、教授学术权力、师生民主权力”的协调运行机制。本文主要从以下六个方面进行研究：一是国内外大学内部治理结构的透视。首先进行归纳总结,将国外大学内部治理结构划分为三种模式进行分析。
其次,分析我国公办大学内部治理要素的现状与大学“去行政化”问题。在此基础上,对大学及其本质进行探讨。二是大学内部治理结构的架构。分析大学内部治理结构的理论基础,阐述大学内部治理结构功能及其实现路径,在此基础上提出构建“董事会(理事会)框架内的党委领导下的校长负责制”。
三是大学内部治理结构中的党委领导。分析我国公办大学内部领导体制的历史演变,坚持党委领导下的校长负责制的必然性,党委领导下的校长负责制存在问题分析,提出健全完善党委领导的运行机制的路径。四是大学内部治理结构中的校长治校。分析校长治校是大学内部治理的关键,校长治校的机理分析,大学理念与校长治校模式,健全校长的决策程序和议事规则。
五是大学内部治理结构中的教授治学。分析教授治学的历史演进,教授治学的内涵与本质,我国大学落实教授治学的必要性,落实教授治学机制的路径。六是
大学内部治理结构的制度保障。分析大学章程的内涵与特征、大学章程对于大学治理的意义,分析大学章程中的大学内部治理结构,提出通过大学章程完善我国公办大学内部治理结构。
篇三：大学治理系统分析
为了解决当前大学发展过程中的问题，世界许多国家纷纷对高等教育体制进行改革，以改进大学的治理结构。与此同时，我国也加快了对大学的改革，通过高校合并、联合等方式，一批规模更大、实力更强的高等学校应时而生，促进了我国高等院校的超常规、跨越式发展，但由于改革的时间较短，在大学的治理方面，我国高等院校的治理同发达国家相比，还存在一定差距。笔者从外部和内部治理方面对比分析美国、英国和我国大学治理方面的一些做法，为我国加强和完善大学治理提供借鉴和参考。
一大学治理结构的国际比较大学治理结构的国际比较
大学治理结构是指联系大学内部以及外部各利害关系人的正式和非正式关系的制度安排，它能使各利害关系人在权利、责任和利益上相互制衡，从而实现大学内部效率和公平的合理统一。当前在大学治理结构改革与研究方面，主要是从外部和内部治理两方面进行的，因此本文也主要从外部治理和内部治理方面对各国大学治理结构进行对比研究。(一)大学外部治理结构对比美国有3500所大学和学院，其中公立大学约1600所。根据美国宪法，美国联邦政府不对大学直接管理，而是通过资金资助和与大学保持密切联系并影响大学的行为。美国高等教育的管理权限在各个州，州议会对高等教育有最高权限，可以通过有关部门对高等教育进行干预。其中，州长对大学管理机关成员有任命权，从而保持对高等教育较大的影响力。英国有1io多所大学，绝大多数为公立大学。虽然英国的大学都以国家财政拨款作为大部分经费来源，但却具有相当高的独立性，既不受中央政府管辖，也不在地方政府的控制之下，国家或政府的行政机关没有其他手段对大学进行干预。英国设立有专门的大学基金委员会对大学进行拨款，但其影响是比较间接的，例如通过发布一些《指南》，指导大学改进治理结构，大学基金委员会对各个大学没有支配、控制的权力。中国的大学按照投资主体及隶属关系的不同，可分为公立和民办两种不同性质的大学，其中公立大学占绝大多数。在外部治理上，我国公立大学是由教育部和省教育厅代表政府直接对大学进行领导与管理的，领导权包括大学校长和领导集体的任命、专业设置、学位设置、招生规模、教师编制、资源配置以及质量评估等。政府的教育管理部门掌握着决策和审批权，政府还通过行政拨款和补贴、制定教育政策和法规、行政手段等方式对大学进行管理，以保证我国公立大学的社会主义办学方向，保证大学培养出来的人才适应我国经济发展和建设的需要。(二)大学内部治理结构对比美国的大学内部治理最主要的特点是董事会治理大学。董事会作为大学的最高权力机构，拥有广泛的权力。其中，公立大学的董事会成员一部分是根据职务确定的，一般有州长、教育长、大学校长、大学事务局长等，其他董事则由大学职员以外的有学识的人中选举产生；非营利私立大学的董事会则参照企业董事会设立方式来产生。美国大学的董事会的主要职责包括决定任命校长、制定大学发展规划、事情最终决定、授予教职、任命教员和职员等。董事会为了能够有效的行使权限，在多数情况下将许多权限下放给校长执行，校长负责大学管理与运作，统辖教授会，作为大学代表参加社会活动，即为“校长治校”。美国大学治理的另一个重要特点是共同治理，即大学校长等高级管理人员、教职员、学生等都参与大学重要事务的决策。大学共同治理主要有两种途径：一是董事会中包括不同
群体的董事；二是在大学内部设置各种机构，合理划分权责。美国的大学除董事会外一般还设置学术委员会、咨询委员会、教授会和行政管理部门，这些机构分工清楚、职责明确并且相互制约。其中最重要的机构是教授会，教授会一般包括全部教师，其权限是代表教师审议教育方针，向董事会提出建议，虽然不能直接影响大学政策的制定和实施，但可对大学治理产生间接影响。英国大学的内部治理可分为三种类型：1992年前成立的大学、1992年后成立的大学以及牛津和剑桥大学。英国1992年前成立的大学内部治理结构一般设立三个独立机构：校董事会、校务委员会和学术委员会。校董事会规模为20o人左右，其成员主要来自校外的代表、其他大学的代表以及毕业生代表，此外还包括校务委员会委员、教职员工及学生代表等。校董事会的主要职责是评议通过大学的年度报告和财务报告、任命校长。校务委员会负责财务、投资和资产管理，代表大学签订合同。学术委员会则主要负责制定学术发展战略和教学政策，促进学校的科学研究，进行学位授予，等等。英国1992年后成立的大学则设立董事会和学术委员会，董事会中校外独立董事约占半数，学术委员会和学生分别提名2名教师和学生担任董事。董事会主要职责是制定大学的章程和大学理念，批准年度收入和支出报告，保证学校资源的有效使用，聘任和解聘大学行政负责人，等等。学术委员会的职责是负责科学研究、教学具体事务和发展。此外，英国牛津大学和剑桥大学具有不同于其他大学的治理结构，由3000名左右教职员组成的董事会是大学的立法机构，拥有最高权力；由副校长、学院理事会主席、外部成员、学院院长、学生等组成的理事会是大学的执行机构，拥有行政和决策权，对董事会负责，执行董事会决议；校务委员会负责学术和教育政策的制定以及对教师的考核，保证教学和科学研究的质量水平，等等。我国公立大学的领导机构是中国共产党基层委员会。党委会的领导职责是：“执行中国共产党的路线、方针、政策，坚持社会主义办学方向，领导学校的思想政治工作和德育工作，讨论决定学校内部组织机构的设置和内部组织机构负责人的人选，讨论决定学校的改革、发展和基本管理制度重大事项，保证以培养人才为中心的各项任务的完成。”校长是国立大学法人财产所有权和经营权的代表人，代表主管部门来行使职责，因此，我国公立大学校长及其所领导的校务会或校长办公会是大学执行机构，全面负责高校的教学、科学研究和其他行政管理工作。此外，我国大学一般都设有教职工代表大会、学术委员会和校务委员会作为监督机构。从纵向来看，我国大学一般实行校、院、系三级管理体制。校级设立若干行政管理部门，完成校长所交付的各种行政管理工作。各学院分别设立院长、书记、系主任来主持各院的教学和行政工作。在此体制下，学校层是大学决策中心，对大学进行宏观调控和制定长期发展规划；各个学院为学校领导下的，集教学、科研、行政和学生工作等为一体的实体性管理机构，也是对大学负责的相对独立的办学实体，代表大学对所属各系或系一级的机构进行管理；系作为教育业务管理执行机构和基层学术管理机构，主要在学校和学院领导下，贯彻实施学校和学院的方针和计划方案，搞好本系的教学、科研和学生管理工作。(三)大学治理结构比较分析通过上述对美国、英国和我国大学治理的比较可以看出，在大学外部治理上，关键是要处理大学与外部治理各相关主体之间的关系。因为当前社会人们的需求日益多元化，政府依靠单方意志，以统一模式来规划大学发展和人才培养，有悖于社会发展需要。在大学外部治理中，必须坚持“参与”、“谈判”、“协商”等治理方式，学校定位、课程设置、人才培养等重要议程应该由政府、学校和社会
共同决定，形成一种合作与相互依赖的伙伴关系。在大学内部治理方面，最关键的是“制衡”，即大学的领导机构、执行机构和监督机构应相互制约，达到平衡运行。其中，领导机构的职责是统筹学校活动，起协调和调控作用，处理好横向和纵向的各种关系，以保证教学活动正常进行；执行机构则需制定方案和管理制度，保证各项政策、措施顺利进行；监督机构是教学活动顺利进行的有力保障，一方面保证各项工作高效完成，另一方面通过监督所回馈的信息，及时调整方案，减少决策、命令等执行过程中的失误。三者之间通过权力的有效制衡，保证学校和院系各项工作正常、有效进行。
二、我国大学治理现状分析
由于我国公立大学实行的是“以政府为主体”的大学举办模式，并实行“党委领导下的校长负责制”，因而政府相对于大学具有绝对权威。但随着经济发展，这种模式表现出越来越多的问题。(一)我国大学外部治理中存在的问题由于现有的“以政府为主体”的大学举办权，导致了大学与政府和相关利益群体之间的畸形关系。首先，大学和政府之间存在严重的依附关系。长期以来，我国大学和政府之间的关系主要表现为行政上的隶属关系，政府集举办权、管理权于一身，大权独揽，而大学则处于被管理、被控制的地位。即使国家在《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，但由于我国大学缺乏自主办学的经验，结果在一定程度上还是延续了以往“计划式”的模式，体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系，最终导致了“政策治校”的政府管理高校模式的形成。其次，大学和其他利益相关群体关系淡漠。由于我国政府是高等教育的主要投资者，加上社会各界投资教育的根本制度问题没有解决，所以社会参与大学治理的积极性不高。(二)我国大学内部治理中存在的问题首先，我国大学的领导、执行和监督机构权利失衡。我国公立大学虽然在制度上也设有领导、执行和监督三个相互制衡的机构，但是却存在大学的领导、执行和监督机构权利失衡问题，主要表现为党委和校长的责权不明确。有的学者认为，“党委领导下的校长负责制”，可以理解为党委领导、校长负责，权责不对等，校长只有责任却没有权力，不符合“权责明确”的基本思想。此外，我国高校的监督机构普遍监管不力，因为校务委员会只是一个议事机构，没有实质权利，从而无法有效的对校长决策进行监督和制衡。教职工代表大会制度则面临学校领导认识弱化、群众参与意识淡薄、工会自身工作薄弱等问题，导致教代会仅仅流于形式，不能有效发挥作用。其次，学校和院、系权利分配不合理。我国大学实行学院制后，大学内部实行校、院、系三级管理体制，减少了管理幅度，整合了资源。但是，由于受过去集中管理体制影响，院系独立性和自主性仍较差，权利也过小。还有一些大学为了减轻学校的经费负担，给学院下达创收任务，导致教师为创收疲于奔命，严重冲击了大学的教学、科研工作。第三，我国大学还普遍存在学术权利和行政权利失衡问题。当前各高校学术委员会主席一般由校长担任，校长是学校最高权利代表，也是学术的权利核心，这种权利模式必然导致重行政权利、轻学术权利。行政权利的过度膨胀，
已经干预了过多的学术问题，在职称评定、院系设置和专业人员引进上也以行政权利为主。过大的行政权利在限制高校学术研究健康发展的同时，也导致行政权利与学术权利的对抗，结果造成行政权利想控制学术活动，学术权利也想发挥行政管理职能，从而在高校内部形成了“学而优则仕”的现象。
三、我国大学治理结构构建的建议
通过上述对美国、英国和我国大学治理的比较分析，可以看出当前我国大学治理中存在的最大问题是权利结构的失衡。为解决这一问题，需要从外部和内部同时人手构建合理的治理结构。(一)大学外部治理结构的构建首先，需要重新定位政府角色，建立政府、大学之间的伙伴关系。教育部和省级、地方主管部门应由教育提供者转换为教育质量保证者，给高等教育机构更大自主权。其次，更新资源配置模式，拓宽资金来源管道。除国家拨款和学校事业收入外，还应通过科研项目增加收入，制定相应的政策，鼓励社会团体和民间向大学捐助经费。再次，引进利益相关者参与大学治理，提倡社会参与，并同各利益相关者如家长、学生、企业界、社区等建立伙伴关系。(二)大学内部治理结构的构建二首先，建立大学内部权责划分的制约机制。第一，需要明确党政职责划分，加强制度建设，通过制度保证校长在办学中的指挥权，建立健全常委会、校长办公会、书记办公会、教代会制度，以及教学、科研专门工作例会制度。第二，增强监督机构的监管力度。充实校务委员会的职能；加强学术委员会的权威，使学术权利在高校治理中得到加强；强化教职工代表大会的职能作用，使之成为大学的最高监督。其次，实行学院参与型的治理模式。学院参与型的治理模式是指学院各类利益群体都发挥自身主观能动性，有效地参与大学治理决策。参与型的治理模式需要健全的决策执行系统、有效的参谋咨询系统和完善的监督回馈系统。第三，调整学术权利与行政权利的关系。在处理二者关系时应坚持学术权利和行政权利分别掌管学校事务的模式，行政权利主要实施教学和行政管理工作，学术权利应该对学校有关学术方面的重大问题有决策权和审议权。在大学内部应加强学术委员会的权威，提高学术委员会在决策中的地位和权利范围。借鉴西方大学经验，设立教授会，代表教师审议教育方针，对大学事务决策提出意见。同时，要摆正行政权利的位置，通过制度创新和校内体制改革，建立集中与分散相结合的管理模式，实现由行政管理为主导向行政管理与学术管理相结合的方式的转变。形式上的市场细分还有第二层含义，即传统教育形式要向新的领域拓展。磁带、光盘、网络、电子教育等都是教育产品适应目前高科技发展的一个新的领域和增长点，现代媒体发展的趋势越来越体现出综合性、扩展性的特点，即多种媒体互相渗透，资源共享，优势互补，共同发展。(三)从服务角度进行市场细分教育产品不仅要做到目标人群、消费偏好、收入组合等一般性的区分，更要根据地域特征、文化差异、风俗人情、流行时尚、性格爱好等进行有针对性的深层次细分。强调以为学生(客户)服务为中心，强调教育营销，把服务作为教育市场拓
展的重要手段。教育产品细分，首先强调的就是差异与个性。应该根据需要开发目标消费市场，结合学生对高等教育服务的实际需求情况，提供适销对路的教育产品，甚至举办量身定做式的推广活动。此外，还需要根据学生就业情况的变化趋向，建立相应的信息反馈系统，及时了解就业市场状态，有针对性地调整专业设置，提供适销对路的教育服务产品。