中西行政体制与公共治理之间的联系13篇中西行政体制与公共治理之间的联系 公共问题与治理体系 公共问题与治理体系 doi：10.3782/j.issn.1006-0863.20XX.02.02*基金项目下面是小编为大家整理的中西行政体制与公共治理之间的联系13篇,供大家参考。
篇一：中西行政体制与公共治理之间的联系
公共问题与治理体系
公共问题与治理体系
doi：10.3782/j.issn.1006-0863.20XX.02.02*基金项目：国家社会科学基金重点项目“合作行为的博弈论与计算模拟研究”（编号：13AZD093）作者：杨冠琼，北京师范大学政府管理学院教授，博导；刘雯雯，北京师范大学政府管理学院博士研究生北京xxxx[摘要]国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题之间的不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题复杂性的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有动态复杂性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据阿什比定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。[关键词]国家治理体系现代化；公共问题；复杂适应性；阿什比定律[中图分类号]D035[文献标识码]A[文章编号]1006-0863（20XX）02-001509党的十八届三中全会《决定》提出的“推进国家治理体系和能力现代化”问题，向社会科学领域提出了一系列重大理论问题与实践问题：如何理解国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化的标志是什么，如何有效地推进国家治理体系和能力现代化，国家治理体系与能力现代化是否存在固定的模式，如何理解国家治理体系与能力现代化的条件或影响因素、机制、结构、过程，如何确定国家治理体系与能力现代化的本质，等等。本文试图从国家治理体系与其面临的公共问题的性质和特征相契合的角度，
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对上述相关问题，特别是国家治理体系与能力现代化的本质与模式等基本问题进行初步探索。我们的基本观点是，国家治理体系与能力现代化，本质上是国家治理体系与其面临的公共问题性质与特征之间不断契合的过程。作为化解公共问题的工具，国家治理体系与其面临的公共问题的契合度越高，国家治理能力越大。任何一个社会面临的公共问题，都具有社会和文化嵌入性、时空依赖性与知识、理性和技术依赖性，因而公共问题具有复杂适应性的性质。这一性质表现为多重嵌入性、动态演化性、宏观涌现性、主观建构性、自组织临界性以及不确定性等特征。根据Ashby必要多样性定律，公共问题的动态复杂性要求化解与应对公共问题的国家治理体系必须具有与其相适应的性质。推进国家治理体系与能力现代化，必须重构与当代公共问题动态复杂性相适应的国家治理体系，为此应坚持网络化结构、利益相关者或公民为中心、协商与共识达成、公共价值增殖效应最大化、社会自组织与协同能力激发以及信任、互惠与合作能力促进等原则。
一、问题基础为何重要公共问题的性质与特征是国家治理体系与能力现代化的基础来源，是国家治理体系与能力现代化的支点与归宿。国家治理体系与能力的现代化程度或水平，取决于国家治理体系和能力与其面临的公共问题性质与特征的契合程度。因而这种契合性是理解一系列与国家治理体系与能力现代化相关问题的关键。事实上，问题的性质与特征是理论建构的基础，这已经是包括社会科学与自然科学在内的科学领域人们的共识。追问问题的性质与特征要求人们必须回答如下关键问题：人们面对的现实由什么样的基本实体构成？这些基本实体怎样彼此相互作用？这些基本实体又怎样与感官相互作用？对这些实体提出什么样的问题才合理，以及在寻求问题解答中使用什么新技术或新思维？库恩认为，对于这些问题的探索性回答，将形成一整套假设、概念、命题、方法与逻辑结构以及他们之间特定联结关系所构成的理论，因而既是科学研究的起点，也是理论创新的必经之路。对于这些问题的探索性回答的再考察，若形成与此前完全不同的理论，那么这种新理论便是理论范式的一种演进或革命。[1]正是基于上述逻辑，众多具有重大理论创新的大师们，都非常重视各自领域问题性质与特征的研究。爱因斯坦曾指出，“问题的性质与特征远比问题的解决方法更为基础，因为问题的界定与呈现本身蕴含着问题的解决思路和办法”。[2]
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哈耶克认为，在回答应该构建什么样的理性经济秩序时，首先必须理解人们面临问题的性质与特征。正是由于人们对理性经济秩序问题的性质与特征存在错误的理解，才引发了关于经济理论与经济政策的许多争论。为了说明问题性质与特征的重要性，他在《知识在社会中的运用》一文中深入、细致地探讨了理性经济秩序的性质与特征以及理性经济秩序不同实现方式的可能性等问题。
国家治理面临的核心问题是构建有效应对或化解公共问题的公共领域的理性秩序。公共问题性质与特征，不仅是人们理解和认识公共问题的基础和前提，更是构建国家治理体系理论和设定一系列制度安排的基础和前提。事实上，早在20世纪60-70年代，人们就已经开始讨论公共问题性质与特征，不过当时人们讨论这一问题的目的主要是为了深入理解国家实施全面计划的可能性。[3]20世纪80年代以来，特别是21世纪以来，随着正统的“科层行政”持续面临来自理论与实践的挑战因而面临持续的危机，西方学者不仅从理论上重新思考、讨论和归纳公共问题的性质与特征，而且在不同的实践领域重新识别与标识各具体领域问题的性质与特征。[4]公共问题性质与特征的研究已经成为当代国家治理理论研究与实践研究的一个重要领域与基础性主题，目的是全面、深入理解和化解国家治理面临的持续的理论危机与实践危机，以便构建能够有效理解和解决当前国家治理面临的挑战与策略选择。
20世纪80年代以来，学者们从不同角度、以不同方式对公共问题性质与特征进行了广泛的探索与概括。公共问题的复杂性、结构不良性、奇异性（wickedness）、模糊性、动态性、多重决定性、相互依存性、非目的决定性、多变性与变异性等，充斥着近20年来的相关研究，并且总是被作为相关理论构建与实践对策的基础性前提。[5]这种探索表明，国家治理体系与能力现代化过程，就是在不断地使国家治理体系与其面临的问题的性质与特征再契合的问题。
篇二：中西行政体制与公共治理之间的联系
浅谈如何从西方公共制度的演变分析我国公事员治理法治
摘要：成立和推行国家公事员制度，是党和国家的重大决策，是干部人事制度的重大改革。公事员制度法规体系的成立，是实现政府治理法治的历史性跨越。可是对照西方公共制度体系，我国公事员制度仍有诸多短处，《公事员法》亟待出台。
关键词：西方；公共制度；公事员；治理法治
Abstract:theestablishmentandimplementationofthenationalcivilservice,partyandthecountry'smajordecision-making,isthecadreandpersonnelsystemreformandamajor.Civilservicelawsandregulationssystem,thegovernmentistoachievethehistoricleapoftheruleoflaw.ButthecontrastofWesternpublicsystem,ourcivilserviceisstillalotofdisadvantages,"CivilLaw"beintroduced.
Keywords:Western;publicsystem;thecivilservice;managementoftheruleoflaw
前言公事员治理法治，是指国家通过法律、法规和规章，对行政组织中行
使国家权利、执行国家公事的人员进行治理的各类具体制度的总称。
依照权利的来源不同，在西方国家，国家公事员分为政务类公事员（通常称为政务官）和事务类公事员（通常称为文官）两大类。政务类公事员一般是指通过选举或录用产生，与相应政党共进退的政府组成人员，和其他政治性较强的行政人员；事务（业务）内公事员一般是指通过竞争考试任职，政治上维持中立，无重大过错即在政府中长期任职的行政机关工作人员。在西方公共制度的演变中，对文官选任和治理的制度称为文官制度。
一、全世界公事员制度改革大背景
全世界化趋势日趋加速，世界各国的行政改革和公事员制度的改革浪潮峰起迭涌，传统官僚科层制已经不能适应那个社会日新月异的转变和时期的飞速进展。不管是在公共组织仍是在公共效劳方面，不能不引入新的治理模式和方式；不管是在组织结构上仍是在治理上，都将受到新的理论的强烈阻碍。转轨时期的中国，如何面对这股来势凶猛、朝气蓬勃的公事员制度的改革浪潮，如何抢占二十一世纪我国公共人力资源的制高点，已成为一个迫切的课题。
二、西方公共制度的演变
文官制度自其诞生以来，慢慢形成了一套定型的价值观，诸如功绩制、持续性、稳固性等。这些价值观深深植根于现代的人事治理制度当中，并为世界各国所纷纷采纳。
西方国家政府公事员治理制度，是在借鉴了中国文官制度，专门吸收科举考试制度精华的基础上，在与君主、政党争取政府人事治理权的进程中，经历了几十年的探讨和斗争，才慢慢确立的。从19世纪中后叶英美等国公事员制度的成立至今的一百连年间，国家公事员制度仍在进行着踊跃的改革，以求适应历史进展的要求。西方国家政府人力资源治理制度的改革，是资本主义社会经济、政治、社会进展的必然产物，它为政府的改革开辟了道路，成为政府改革的先导。国家公事员制度的选择是多种社会因素阻碍和作用的结果。
公事员制度产生的社会经济基础。西方国家在完成了工业革命以后，资产阶级和其他社会阶级对政府提出了新的要求。一是随着社会化的大生产，政府的社会治理内容日趋扩大，功能分化明确，客观上需要一支职业化、专业化的文官队伍来治理国家；二是为了保证社会生产力，资产阶级要求成立一个廉价而高效的政府，要求政府的公职向国家社会公布，给予人们更多的参与政治事务的权利和机遇，这使得原有的政府治理制度已无法适应社会进展的要求了。
国家公事员制度产生的社会政治本源。19世纪以后，随着各要紧资
本主义国家接踵形成了政党政治和官职的分赃制度后，政府中显现比较严峻的混乱状态。竞选获胜的政党在组阁的同时，将官职作为战利品，合法、公布地进行分赃，给政府带来了一系列问题和恶劣的阻碍。（1）显现了结构性的腐败。由于人事制度以个人的意志或党派利益为转移，因此，在用人中显现了大量拉关系、行贿公职，乃至卖官鬻爵的现象，权利与金钱的交易泛滥于世，腐败严峻。（2）周期性的政治震荡。政府官员频繁更迭。处于高度不稳固状态。使得政府行政活动缺乏持续性和稳固性，随时有陷于瘫痪的危险。（3）公职队伍人材匮乏，效率低下。由于任人惟亲和恩赐方式，使大量无能之辈充满政府，使政府行政效率极为低下。这种状况是资产阶级和广大公众所不能容忍的，他们强烈要求政治改革，改革分赃和恩赐的用人制度。
国家公事员制度产生的政治文化基础。资产阶级大革命中提出的“天赋人权，人人一辈子而平等”的思想，为现代文官制度的创建提供了要紧的理论依据。民主主义思想形成的政治文化气氛，为公民争取平等的任职权利制造了社会的环境。在西方各国中，英美两国的公事员制度改革具有比较典型的意义，提供了人材公平、平等、竞争进展的环境，它主张：第一，所有公事员个人求职者，不论其种族、肤色、宗教、性别、身份、年龄或躯体缺点，都应在人事利用的方方面面受到公平合理的对待。文职人员的任用，必需向全部人民发布，任何一级职位都对符合报考条件的人开放，进行公布的竞争性考试，选用成绩优秀者。第二，凡通过文官考试录用的官员，不得因政党关系等政
治缘故被革除职务。应爱惜其免受专横行为或个人好恶之害，爱惜其可不能被迫为政党的政治目的进行活动。文职官员在政治上必需维持“中立”态度，禁止参加竞选等政治活动，禁止进行金钱的授受。第三，公事员的评判着重于实际的工作能力和奉献，公事员治理机构对文职官员进行按期考查。第四，实行政务官和业务官的分途而治。1887年威尔逊发表的《行政的研究》，提出了政治与行政的二分法，为公事员制度的合法化作了有力的理论论证。
篇三：中西行政体制与公共治理之间的联系
试述公共行政管理在现代国家治理中的作用----经济发展新常态下关于国家治理的思考
【摘要】：经济发展新常态影响着国家治理的着力点和行政改革的方向。本文
在经济新常态视角下探讨经济增长和国家治理，以及公共选择理论和新公共管理理论对我国国家治理现代化和行政体制改革的有益启示。
【关键词】：经济发展新常态；公共选择理论；新公共管理理论；国家治理现
代化
习近平总书记2014年5月份在河南考察，指出我国发展仍处在重要战略机遇期，“要从我国经济发展的阶段性特征出发，适应新常态，保持战略上的平常心”。这是习近平总书记首次以“新常态”来描述中国经济发展的特征。今年的中央经济工作会指出，“我国经济正在向形态更高级、分工更复杂、结构更合理的阶段演化，经济发展进入新常态”“适应新常态，引领新常态是当前在今后一个时期我国经济发展的大逻辑。”经济发展的新导向、新趋势，也影响着国家治理的着力点和方向，因此，在经济新常态视角下探讨经济增长和国家治理具有重要意义。
一、中国经济新常态1.世界经济背景二战后美苏双极主导世界经济发展，在苏联解解体后由美国单极主导，随着中国、印度等发展中国家经济发展，尤其是中国的迅速崛起，美国的主导力下降，世界经济格局逐渐从单极格局向多极格局转
深化改革发挥优势创新思路统筹兼顾确保经济持续健康发展社会和谐稳定[J]人民日报,2014.5中央经济工作会在北京举行[J]人民日报,2014.12
变，经济动荡也在加剧。近年来，在国际金融危机爆发后，世界经济进入了深度调整和转型的时期。美国、欧洲、日本、新兴经济体等主要经济增长体的增长前景存在分化，美国将保持较为温和的增长，欧洲仍将处在金融危机的阴影之中，而与此同时，新兴经济体的增长高于发达国家，但仍有所回落。世界经济的大调整和大转型使得我国外部国际经济环境存在诸多变化，这也是我国外部世界经济环境的新常态，如何在这种新常态下趋利避害是我们需要探讨的重要命题。
2.经济新常态的主要特征经济新常态是我国经济发展的新阶段，消费需求、投资需求、生产能力和产业组织方式、生产要素优势、市场竞争、资源环境约束、经济风险积累和化解、资源配置模式等方面都发生了很大的变化，步入了新的发展阶段。总的来说，表现出以下几方面特征：一是中高速。经济增长从高速转向中高速增长，经济增速换挡回落，从过去10%以上的增长速度逐渐转变向6-8%的增长速度，2020年以后，可能进一步下降到4%-6%。经济增速放缓是经济新常态最基本的特征。二是调结构。经济结构将会持续优化升级，第三产业比重将不断增加，逐步成为产业主体。生产的智能化、小型化、专业化将成为产业组织新特征。三是新动力。以往的增长动力主要是依靠粗放式投入，而新的增长动力则要靠资源、资本、劳动力的高效使用。形成新动力的关键在于创新，生产方式创新、产品创新、科技创新提高资源利用效率和资源配置效率，将为经济增长注入新的动力。二、现代化视角下的国家治理理论20世纪80年代以来，面对政府效率低下、高额财政赤字等问题，公共选择理论和新公共管理学等理论流派应运而生，都试图从不同的
角度解释国家治理的内涵、目标、路径，对于政府和市场、政府和社会的关系进行了重新定位。目前，中国处在现代化社会转型的重要时期，在当前的经济发展性常态背景下，如何通过政府、市场、社会的相互协调发展，促进资源的有效配置，是推动社会经济的均衡和持续发展的重要命题，因此，重新回顾这些理论，具有重要的实践价值和实际意义。
1.公共选择理论公共选择理论是以新古典经济学的理性人假设、原理和方法作为分析工具，来研究政治市场上的选民、政党官员和政治家行为和政治市场的运行。公共选择理论的代表人物詹姆斯·布坎南认为政府的政策制定者和公民都是理性经济人，追求个人利益最大化；和市场失灵一样，由于政府的内在缺陷，政府也存在寻租、效率低下、自我扩张、决策失误等“政府失灵”问题，因此，该理论主张限制政府权力，减少国家干预，尽量发挥市场的作用。2新公共管理理论20世纪70年代以来，西方国家在政府管理中引入了市场机制和竞争机制，进行了以分权化、绩效化和市场化为核心的政府改革运动，经过几十年的改革实践和发展，逐渐形成了新公共管理理论。其理论主张“政府企业化”，市场化改革方向以及对政府和企业进行重新定位，明确政府角色是“掌舵”而不是“划桨”。主张以个人自由和效率追求为出发点的个人选择最大化，减少公共服务领域内政府的作用，允许市场竞争与选择。三、经济新常态视角下公共选择理论和新公共管理理论对我国国家治理现代化的有益启示。
公共选择理论和新公共管理理论都主张市场化改革方向，以及对政府和市场重新定位，转变政府职能，让市场在资源配置中发挥更大的作用，这些思想对于进一步调整政府和市场关系，深化政府政治改革，促进国家治理模式现代化具有重要的现实意义。具体而言，经济新常态的国家治理可以借鉴公共选择理论和新公共管理理论的改革实践中的合理因素，进而推进我国的行政改革。
1.简政放权。新公共管理理论提出政府的职能是掌舵而不是划桨，进而将制定政策和提供服务分离开，从而调整政府职能。针对我国国情，政府也正是需要将掌舵和划桨分开，进一步强化简政放权。简政就是进行管理体制改革，在政府、市场、社会的层面考虑政府机构改革与职能转变问题，激发市场活力。进一步减少微观经济的干预，政府不承担市场主体责任，不直接融资和操办项目。减少赋税，降低市场交易成本，释放市场潜力。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“进一步简政放权，深化行政审批制度改革，减少中央政府对微观事务的管理。只有把该放的权利放到位，才能激发各类市场主体的创造力，增强经济发展的动力。”向市场放权，尊重市场规律经济规律，向社会放权，在管理社会事务中发挥社会力量的作用。
2.强化法治。法制是强固市场经济的基础，也是市场经济的本质特征，可以说，市场经济就是法制经济，市场为其配置资源，而法制为其制定规则。只有推进依法治国，才能够使得市场的竞争有序，参与竞争的市场主体相互平等，利益关系的调整公平，才能真正促进社会的公平和正义。在经济新常态下，激发市场的活力和潜力，完善现代市场体系，必须促进依法治国，以法制的力量调整市场和政府，市
<中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定>>
场和社会的关系。因此，适应经济新常态，就是要让依法治国在资源配置中，在现代市场体系的完善中贯穿始终，就是要在深化改革和经济的优化结构、转型升级中应对存在的种种经济问题和金融风险。党的十八届四中全会指出：“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的重要保障和本质要求，是实现国家治理能力现代化和国家治理体系的必然要求。”在经济发展新常态阶段，依法治国是改革创新的制度保障，也为新常态下的中国经济和社会发展带来新的驱动力。
3.创新管理。新公共管理理论的重要内容之一就是政府在要借鉴科学的企业管理方法。就我国国情而言，尚存在政府管理水平不高的问题，因此，政府自身改革除了要减少和下放权力，还得加强对市场的监管，创新政府管理。进一步完善重大事项决策机制、行政问责机制，完善政策评估和政策制定机制。健全和完善运行有序、结构合理的行政监督机制。将工作重点向为市场提供公平正义的市场环境转移，向建设公共服务型政府上转移。要加强自身管理，做到低成本、高效率的为公众提供服务。
【参考文献】：
[1]李鹏·新公共管理学及应用[M]·北京:社会科学文献出版社2006.151[2]李军鹏·《公共管理学》[M]·经济科学出版社,2012,(9)·152-153[3]张宇·改革开放三十年来的中国经济[M]·中国经济出版社,2008,234-235[4]葛延风·中国政府的角色和职能调整[Z]·2000,(5)[5]刘世锦·争取较快转入经济增长新常态[J]·2014,(1)[6]苏剑·新常态下的中国宏观调控[J]·2014,(4)
《中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议公报》
篇四：中西行政体制与公共治理之间的联系
论东西方国家的治理冲突
一、治理理念之冲突治理理念异源于个人与社会的认知图式。在西方自由民主治理理念中，个人主义与自由主义构成两大基本智识支持。在个人与社会图式上，西方新自由主义假定社会都是由独特的个人组成的，每个个人都先验地拥有一种作为其认同的自我（theself），这种自我先于其目的和价值。新自由主义政治哲学大致奠基于这种个人权利理论之上。依据新自由主义政治哲学的逻辑，个人自治应该成为社会治理的中心，公共政治的合法性必须建立在个人权利之上。公共治理不仅是基于个人的治理，也是围绕并为了个人的治理。因而，秉持自由民主的治理理念，就潜在地坚持个人与国家、私域与公域、自治与他治、自由与强制等严格的二元对立图式。在这种分裂的个人与社会图式下，自治成为唯一的理性救赎，政治也就成为权利政治。其善治评判不是依据任何外在准则，而是退缩于孤独的个人王国。在东方治理理念中，社会秩序的稳定和谐成为一种基本价值预设。在个人与社会的认知图式上，个人并没有取得原初地位。个人被看成社会的有机组成部分，个人乃是社会的个人与集体的个人，个人的价值在于成就社会。在这种个人图式下，自然没有自治精神的生成可能。如此，东方治理更多强调“选贤与能”，追求“天下为公”的治理之境。东方治理潜含着一种社会整体优先性的价值考量。社会秩序的稳定和谐，社会整体的发展进步，远远大于个人自治诉求。而要实现这种整体秩序，就必须依赖圣人贤士或君子的“仁政”与“德政”。二、治理模式之冲突西方治理模式秉持一种韦伯式的理性主义精神，严格区分私域与公域。私域注重保护人身自由、财产权利与契约自由，公域则强调权力分立与制约平衡。在私域自治中，基于对政治国家的恐惧与担心，保障个人之消极自由权利，防范公权力的非法干预成为自治的主要命
题。与私域自治相对应，公域区分了政治与行政，政治活动以议会民主政制为载体，在议会民主制基础上奠定了宪政架构。控制国家权力成为西方立宪主义的中心主题。基于三权分立原则，国家权力之间形成了分工制约的动态平衡关系。政府的行政体制在科层制基础上进行精细划分，治理机构与职权、事权都做了明晰界定，技术官僚成为新的治理阶层，从而型塑了现代公共管理模式的基本面貌。随着社会情势变迁，西方现代治理模式逐渐显现出其局限性，当下治理理论的兴起即是对此做出的一种理论回应。由于政治体制与治理传统不同，东方国家治理模式极为复杂。比如，伊斯兰国家多为政教合一的国家，其社会结构与政治体制迥异于世俗国家。因而，伊斯兰社会的治理带有浓厚的宗教因素，伊斯兰教提供的社团认同和政治忠诚，是穆斯林社会及其政府的精神支柱。与伊斯兰治理不同，社会主义国家的治理有着鲜明的领导性特征，其他东方国家也各有治理模式特色。一般而言，东方国家治理模式大多侧重中央集权，强调治理的社会整体目标，追求治理效率与社会秩序的稳定发展。在摆脱殖民主义之后，东方国家的治理模式尽管受到西方政治体制的影响，但大多以解决民族国家的主要问题为圭皋。强调整体规划安排、秩序稳定与社会集体发展，以解决国计民生的迫切问题，成为东方国家治理的主要考量。因而，在东方治理模式下，公私域并无严格的区分，个人自治空间模糊，法治层次偏低等等，成为东方治理的主要特征。以社区基层治理为例，美国乡镇治理可以具有托克维尔所赞叹的自由乡镇精神，而中国的乡土社会却只能盛行一种“礼治秩序”。这种礼治秩序模糊了人己权界、群己权界等诸多界分。
三、治理路径之冲突东西方治理路径的冲突主要集中于政府治理地位的定位。在西方传统看来，国家权力乃是一种必要的恶。一般而言，在西方政治哲学视野下，政府的治理地位具有双重性。一方面，政府在公共领域具有治理职责。对内，政府必须为社会公众提供公益服务；对外，政府又须保障国家安全；另一方面，基于对政府权力的不信任，其立论旨趣
又致力于建构一种如下治理体制：即，以私域抵御公域、以自由防止干预、以人权抗衡权力、以权力分立预防专制。在这种政府治理地位的定位下，西方治理路径倾向于以个人自由权利作为治理的出发点，政府主导的治理仅仅局限于特定的公共领域，而且，公域治理的合法性基础也立足于个人权利。在新自由主义思潮下，西方新公共管理理论倡导多层网络及国家空心化的治理理论，使得治理更加复归于古典自由主义传统，原本属于公域治理的事务遭到私人的进一步侵蚀。基于社会情势的变化，伴随着新一轮私有化浪潮的兴盛，西方治理理论试图掀起一场新的治理革命。至于效果如何，目前尚无定论。
对东方国家而言，政府主导的治理路径具有普遍意义。比如，在各国共产党的领导下，社会主义国家实行的是民主集中制的领导性治理，国家与政府主导作用占有重要地位；东亚四小龙的威权主义治理也十分强调政府主导的作用。即使在当下的全球化时代，东方国家的政府对经济与社会发展的宏观调控仍然不可或缺。在东方国家看来，国家不是消极的守夜人，而是谋求整体利益的积极推动者与服务者，社会治理需要政府的主导与推动。与西方治理路径相较，东方治理路径已然模糊了公私域区分，并潜在的依赖并信任政府权力，其追求的并非个人自由，而是全社会的公共福利。东西方治理路径的冲突导致人权实现路径的差异。
四、善治评判之冲突对于何谓善治，东西方国家有着各自不同的理解。西方善治界说尽管歧义纷呈，但其立论基石不外乎两大理论，即自由主义与功利主义。在新自由主义哲学视野下，理想的社会秩序乃是哈耶克所谓的“自生自发秩序”，而不是唯理建构的秩序。因而，自由社会应该是一种不存在共同的特定目的序列的多元社会，即“大社会”。自由的大社会张扬的是个人自主的治理，社会秩序应该建立在无数人的自治基础之上。其主要善治标准乃是依据个人同意的合法性概念。也就是说，最好的治理就是能够唤起个人合法性信仰的治理，合法性成为善治评判的基石。合法性善治的最终标准乃是奠基于个人认同之上，并以个人自由
权利的保障作为治理鹄的。因而，西方治理绩效的参照标准，实质上是个人主义的，善治评判最终诉诸个人自身，而不假外求。对西方治理而言，寻求外在的客观标准已经是明日黄花，属于前现代的事情；而追求社会集体目标，又挑动个人自由权利的神经，因而，最好的治理仍然是偏好个人自由权利的治理。西方善治的个人偏好导致社会整体考量及历史建构理性的缺失。这种缺失恰恰为东方善治理念所弥补。在东方来看，善治乃是一种社会秩序的稳定、和谐。治理的最终目标在于追求这样一种理想的社会状态。承继这种治理传统，当代东方诸国大多采取集体主义本位，社会治理注重社会整体的发展进步，强调集体和谐。其善治评判多侧重外在客观标准与整体考量，比如，秩序稳定、社会正义以及社会全面协调发展，等等。在中国，“稳定压倒一切”的政治话语，即潜含了此种善治评判。概言之，东方国家的善治标准既体现出明显整体目的性，又有着哈耶克所批判的“唯理建构论”特色。东方善治特色主要奠基于自家的智识理解之上。这种智识理解既有着传统治理文化的影子，又植根于当下东方的历史境域。东方社会的治理只能以解决本土问题为中心，而不是以西方善治的形式理性标准为中心，治理的中心任务是实现个人与社会的全面进步，而不仅仅是围绕着个人自由权利。因而，东西方善治评判不可避免存有冲突。
篇五：中西行政体制与公共治理之间的联系
从横向截面的角度来理解尤其是面对我国社会主义初级阶段的国情国家治理政府治理与社会治理同等的重要政府治理是各种相关主体的互动过程其工具的选择具有多元的倾向而国家社会作为政府的宏观生态必须与政府通力合作只有这样才能实现政府和谐政治和谐继而实现社会和谐
国家治理与政府治理及社会治理的关系
笔者：赵肖肖学号：20134202069在这三者的关系中，我们可以看到通过合并同类项的形式把治理一词提取出来后，剩下是便是治理的三个主体，要研究这三者之间的关系就必须先理清治理的这三个主体之间的逻辑联系及其各自的内涵和外延，当然在这之前我们应该大体的了解一下治理一词的含义及其演变、发展。在乔老师的《政府理论》一书中，在政府与社会的关系一节里乔老师说在政府与社会的关系上，首先应该论及社会与国家及国家与政府的关系问题。这里本文主要沿用此思路，希望能基本理清大致联系。
一．治理的内涵
“治理”概念的出现并不是横空出世的，可以说，其本质意义几乎和人类文明历史一样漫长。但作为专门术语，其正式提出可以追溯到1989年，世界银行在讨论非洲的发展时首次提出了“治理危机”这一概念。此后，“治理”这个术语便被人们在政治学、发展经济学、国际关系学、社会学等诸多学科中广泛运用，治理(Governance)、社会治理(Socialgovernance)、地方治理(Localgovernance)、全球治理(Globalgovernance)这样的术语应运而生，成为对这种大变革时代的新概括。“治理”从其本意讲可以理解为一个过程也可以是一个结果，同样可以是达成这一结果的一系列手段。治理一词在我国的兴起是引介于西方，而其本身又是“一套十分复杂且充满争议的思想体系”一一学者将其统称为治理理论。治理理论所涉及的核心主要为权力分散、主体多元、结构网络化、过程互动化等关键词，但单从这些方面理解治理的内涵显然不够充分和全面，治理一词的出现不但是嵌人相应的制度背景中的，而且从学理分析来看，治理又有其自身的范式创新。我国学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要;治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导，控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从治理所涉及的范围和强调的重点来看，治理的主要内容和特征可以作如下归纳:(1)政府不是国家唯一的权力中心，社会组织、私人部门、非赢利组织、行业协会、社团等参与到管理当中;(2)管理的主体不是单一的政府，呈多元化趋势;(3)在治理的手段上，强调各种机构和团体之间的平等合作;(4)治理的目标在于最大限度地增进公共利益。(5)治理的运行机制在于建立自主自治的网络体系。就治理及其相关内容的变迁而言，西方理论的发展可以从三方面加以概括:一是对凯恩斯主义的质疑，从而重新思考政府与市场的边界问题；二是制度主义的兴起，为更接近于现实的经济模型提供了新的解释；三是传统政治学范式的变革，将政府、市场、社会纳人到政治学分析中，也就是一个将政治对市场、社会的外生性影响内生化的动态过程。理论的变迁所反映出来的同样是实践的需要，政府与市场的边界问题使得凯恩斯的政府干预不断被弱化，表现在政治行政上则需要政府在自身的定位和职能上做出重新的调整，并从治理的角度重新看待政府所涉及的领域和问题，方式和实施的途径。制度经济学作为对新古典经济学的补充，从制度层面来考察被新古典经济学所外生化的政治问题和制度环境对经济的影响，其中对制度安排、制度变迁、制度激励等问题的深人分析提出了新的治理模式和治理机制。传统政治学所缺少的同样是在面临新的环境下，不能将政治影响内生化的问题，构建一个基于政府、市场、社会的动态分析框架，并以此重新看待政治学中的民主、公共物品、公共选择等问题是政治学的一个新的发展方向。治理从其内涵上就包含了这些理论内核，从而为政治学整合新范式提供了可能。治理的实质就是创造一种环境(条件)，这一环境是为良好秩序和集体行动1提供条件。国外学者仅使用治理(goverllallce)一词，政府治理(goverllmelltalgoverllallce)出现只是指很狭义的政府内部的治理，即可理解为治理政府内部的方式。而国内学者通常是在政府治理这一关键词下研究治理问题的。2国内学者提到的政府治理则是一个与我国国情相适应的概念，政府治理普
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StokerG.GovernaneeasTheory:FivePropositionslJI.InternationalSoeialSeieneeJournal,1998(50):17一28.马运瑞.中国政府治理模式研究[M].郑州:郑州大学出版社,2007:2一6.张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报,2000(2):75一82.
遍被认为治理者是政府，而对应政府治理这一主体便有了相应的客体(如社会公共事务)。治理从宏观层面来讲是一个分析框架，这个分析框架研究的是政府、市场、社会的相互关系及其演化的路径，以及在此关系中的权力分配以及偏好选择的理论问题;在微观层面上，治理要研究的是与宏观治理构架相符合的微观政府结构，也就是需要怎样的政府组织模式来与宏观的治理框架相匹配的问题，以及如何匹配的具体问题。
二．国家、政府及社会三者的关系
马克思主义国家学说的创立是从揭示国家与社会的关系开始的，马克思以前的启蒙思想家从人的理性来探讨国家问题。在德国，把这种理性主义国家学说发展到高峰的是黑格尔的唯物主义国家学说。黑格尔把国家归结为比理性更加抽象的“客观精神”，是超越一切社会存在的绝对自由自在自为的“理性”，对于国家以外的一切社会存在都具有本源的推动性质。黑格尔认为国家是市民社会的基础，政府是市民社会的支柱。马克思在大学时曾经受到黑格尔的国家学说的极大影响。但是，认识专制国家及其腐朽政府是毫无理性的以后，马克思带着国家和政府的有限理性之谜，研究了费尔巴哈的唯物主义哲学思想和古典政治经济学，马克思认为：国家和政府没有根本不同的本质，二者都是建立在共同的经济基础之上的政治上层建筑。政府的本质必然反应国家的本质。要从根本上消除行政官僚机构的缺陷，就必须消灭构成现代国家基础的以阶级剥削和阶级压迫为特征的私人生活。而要消灭这种私人生活，国家就必须消灭自己。马克思认为自原始公有制社会解体以来，国家作为统治阶级意志和利益的集中代表，具有反应不同阶级社会阶级内容的鲜明的阶级属性。此外，国家还具有一切阶级社会所共有的一般属性，即国家本身同社会相互矛盾与对立的基本属性。从国家的起源及其与社会的关系来看，国家自始至终都是社会的对立物。正如恩格斯所概括的，国家是“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”。马克思和恩格斯生前一直在努力探索消除国家与社会对立的条件和根本途径，并把实现这一目标寄希望于未来的无产阶级国家。政府是国家的权威表现形式，国家的含义要比政府的含义更广泛些，政府只是或仅仅是一般传统意义上的国家政治机构的综合实体。所谓政府与国家的关系，实际上是以广义政府和狭义政府间相互关系为基础的，引申出政府与政党、政府与自然生态、政府与公民以及国际政府间的关系等。相对于社会来说，政府与国家似乎具有同等意义，可用政府概念来替代国家概念，但是替代并不同于等同。政府是国家的具体化。政治设施意义上的国家是一个抽象概念，其具体表现形式是政府。国家概念所涉及的领域是政治统治，而政府概念所涉及的概念是政治管理。政治统治的内容是社会上一部分人与另一部分人之间的关系，即统治阶级与被统治阶级之间的关系。而政治管理的内容则是政府与全体公民间的关系。政治管理的基本特征有两个：一是少数人对多数人的管理；二是其权力运行方向是自上而下的。与政治管理权力相互作用的是一种自下而上运行的的权力，即政治参与的权力或民主的权力。因此，政府与国家的关系可以归结为政治管理与政治统治的关系，也可归结为治权与主权的关系。其中主权强调民主，治权强调集中。从这个意义上来说，国家与政府的关系实质上也就是民主与集中的关系。在政府与国家的关系上则表现为集中与民主的关系。社会是一个普遍性、规律性的领域，而政府则是一个特殊性、规范性领域。所谓普遍性领域是指社会囊括了所有的利益者与利益关系在内，有着极为众多的利益主体、利益要求、利益动机、利益关系。所谓特殊性领域是指代表特殊利益的非普遍性领域。政府作为社会一般利益的特殊反映，它无法囊括如此众多的利益。政府的主要任务在于制定一系列法律的、道德的、政治的、行政的、经济的规范，迫使人们去服从这些规范，按这些规范行事，政府作为一种规范力量，它通过这些规范去维护现存社会的稳定和经济发展。社会则是一个自然的历史发展过程，它按照自身的客观规律运行着，它是一个规律性领域，政府的规范性活动要以尊重社会的规律性活动为前提。政府不能盲目干预社会的活动力，社会的自我发展有一种巨大的内在动力，政府无须进行干预。坚持社会本位原则，逐步培育社会的独立性，树立政府为社会服务的观念，以及政府对社会依法适度干预的观念，实现政府与社会的依法整合，这就是政府与社会的正当关系。三．社会治理与中国现实境况的逻辑契合
社会治理的提出拓宽了传统行政管理的视野，为我国采取有效的对策来解决全球化背景条件下的社会管理问题提供了有益的借鉴。具体地说，社会治理的内涵主要包括了两个方面:第一，从哲学思想上来看，它突破了将政府看作是社会管理唯一主体的传统观点，呼吁社会各方参与，体现了共同参与、共同承担责任的改革取向。第二，从行为准则来看，它摒弃了将效率视作政府主导行为准则的观点，追求协调、可持续的社会发展模式。社会治理打破了政府对公共管理的垄断，使政府不再是唯一的公共服务提供者，有利于促进公共服务创新。社会治理作为超越于新公共管理的一种理念，是在各国寻求公共管理新模式的进程中提出的一种新理念和新构想。社会治理体现了一种还权于民的努力方向。格里·斯托克认为，“治理指出自政府、但又不限于政府的一套社会公共机构和行为者”，治理理论也提请人们注意私营和志愿机构之愈来愈多地提供服务以及参与战略性决策这一事1实。如果说追问统治者占有权力的理由构成了近代民主政治的逻辑起点，那么治理理论追问政府垄断公共产品供给的理由则成为民主政治进一步深入发展的逻辑起点。“社会治理蕴涵了有限政府、法治政府、公众参与、民主、社会公正等等理念，以共同治理为本，谋求政府公共部门、私营部门、公民社会等多种社会管理主体之间沟通与交流，通过共同参与、协同解决、公共责任机制，在社会公正的基础上提高社会管理的效率和质量2。社会治理契合了人类实现自我管理的民主理想，它为民主政治的生长与完善提供了新的历史契机。中国改革开放以来，在由传统的计划经济向社会主义市场经济转轨过程中，政府开始转变职能,还权于民，还权于社会，努力实现由计划经济条件下无所不包的“全能政府”向市场经济条件下有限政府、责任政府转变，由宏观经济的“控制者”、“计划者”向“指导者”、“引导者”转变。中国在国家法治化建设中也取得了长足的进步。与此同时，与社会主义市场经济相适应的政府管理也由过去政府管理更多地突出特殊集团的意志向更多地突出社会公众的意志转变;由突出政府管理活动以政府主体的规则为导向向突出以社会公众的需求为依归转变;由突出政府管理是直接进行统治的工具性作用向突出政府管理为社会公众提供公共服务的服务性作用转变;由突出对上级负责向突出对社会公众负责，建立和发展广泛的社会公共责任制转变。这一切意味着政府职能从重政治统治向重社会治理和公共服务转换。科学消解社会矛盾是社会治理方法的重要内容，也是构建社会主义和谐社会的关键。随着社会主义市场条件下社会经济成分、组织形式、就业方式、利益关系和分配方式“四个多样化”趋势的进一步发展，在原有的工人、农民和知识分子之外，出现了新的社会阶层和利益群体。他们在根本利益一致的前提下，发生了具体利益的分化，相互之间存在利益的差异、矛盾以至冲突。在中国社会转型过程中，面对全新的社会格局，社会问题层出不穷，如何建立和完善新型的社会治理管理体制是一个刻不容缓的问题，社会治理应成为政府通过民间组织同最广大的公民的亲密对话与合作机制，从而为社会的稳定和发展创造最坚实的基础。总结：从历史唯物主义的角度来看，由社会治理到主要依靠国家治理、政府治理再到依靠社会治理的转变是符合社会运行及发展规律的；从横向截面的角度来理解，尤其是面对我国社会主义初级阶段的国情，国家治理、政府治理与社会治理同等的重要，政府治理是各种相关主体的互动过程，其工具的选择具有多元的倾向，而国家、社会作为政府的宏观生态，必须与政府通力合作，只有这样才能实现政府和谐、政治和谐，继而实现社会和谐。参考文献：[1]包国宪，郎玫.治理、政府治理概念的演变与发展[J].兰州大学学报（社会科学版）第37期第2卷3月.[2]乔耀章.政府理论[M].苏州大学出版社，2000年.[3]孙晓莉.西方国家政府社会治理的理念及启示[J].社会科学研究，2005.2.[4]贺龙栋.社会治理：中国政府治理模式的逻辑延伸[J].唯实探讨，2005.[5]高清莲，贾海薇.现代政府治理模式理论评述[J].四川行政学院学报2010年第2期.
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(英)格里·斯托克:《作为理论的治理:五个论点》,载《国际社会科学》1992年第2期.孙晓莉:《西方国家政府社会治理的理念及其启示》,载《社会科学研究》,2005年第2期.
篇六：中西行政体制与公共治理之间的联系
论政府机构改革与中国行政体制改革
行政体制从实质上而言,是行政职能、行政权力和行政责任三者之间的结构配置。而行政体制改革主要地解决的问题之一就是在实践中使三者达到均衡的状态。现今世界的行政体制改革实践大多受西方行政管理理论的思潮,最主要的则是治理理论、公共选择理论、新公共管理理论。中国政府进行了长达三十年的改革实践,取得的成就是有目共睹的,但是仍然有新旧问题尚未得到解决,任重而道远。
标签：政府机构改革行政体制改革;治理理论;公共选择理论;新公共管理理论
一个有效的政府对于一国的政治地位和经济发展具有决定性的作用,这一点不言而喻。同样是模仿西方的模式,东亚的日本能崛起,而同一起跑线上的加纳却愈差愈远。虽然差异是由诸多因素不同结构的影响结果,然而政府在其中起到的主导性作用也是显而易见的。可以说,只要政府存在,就必定会有行政体制的改革,因为每一时期存在的问题都需要改革来解决,而随着改革的深入和时代的推进,新的问题又会引发后续的改革,所以说,行政体制改革是一个持续不断的过程。促使中国社会真正从传统向现代转变,是三十年来改革开放的成果,不仅是经济上的发展和国力上的强大,从实质上而言,是文明的一种飞跃。文明的飞跃包括公民精神、文明程度、文化思想等等,但本文里主要讲的是国家权力的运行和使用。政府将国家权力划入到理性、可控且高效的轨道之中,使行政体制朝着公众利益为核心的进程发展,这就是文明飞跃的一种体现。
我们可以看到,行政体制实质上而言是行政职能、行政权力和行政责任的结构配置。行政职能是行政主体存在的根源,行政权力是行政体制的核心,行政责任是对行政主体的约束,是行政体制的保障。这三者之间既相互联系、又相互独立,一般而言应该平衡相称,这是合理的行政体制的本质要求。要求三者之间的平衡完全是不可能的事情,走极端必然导致短板效应,所以至少是一个平衡摆,摆动的幅度要在可接受的范围之内。既然行政实践中三者并非一如既往的均衡配置,故而行政体制改革主要解决的问题之一就在此。
1理论综述
目前,西方的行政改革主要是受治理理论、公共选择、新制度经济学和新公共管理理论等的影响。
2治理理论
治理理论是21世纪国际社会科学的前沿理论之一,它所提倡的一些价值日益具有普遍性。经济市场化和政治民主化,已经成为当今世界潮流。经济全球化和世界多极化,也在曲折中向前发展。治理和善治理论正是这种世界性潮流和发展趋势的产物。
治理理论中的公私部门之间以及公私部门各自内部的界限均趋于模糊。笔者认为,治理的本质在于,它所偏重的统治机制并不单纯地依靠政府的权威或制裁,它所要创造的结构或者秩序不能由外部强加,之所以能发挥作用,是要领先多种进行统治的以及发生影响的行为者的互动。在公共管理領域里,私营部门、社会团体、社区组织等,都依靠自身的资源和能力作为参与性主体,解决公共问题。
3公共选择理论
公共选择理论主要从经济学的角度来分析政府的管理活动,强调个人自由和市场作用,打破政府垄断,建立公私机构之间的竞争机制,从而使公众获得自由选择机会,并认为这是解决政府困境的根本出路。
该理论主要倡导增加服务主体,让私人企业、非营利公共组织等,与政府机构一道来参与公共产品的生产和提供。其次,创造市场机制和形成竞争格局,用公私组织之间和公共组织之间的竞争服务来为公众提供“用脚投票”的机会。再次,还要破除垄断,允许不同组织之间在职能和管辖范围上重叠交叉。
4新公共管理理论
新公共管理理论是当代国外行政改革的主要理论基础,影响很大。综合各学者的观点,可以认为,新公共管理的基本主张是将政府治理和市场机制相结合,把私人企业的各种管理方式引入公共部门,依靠先进的信息网络技术,通过组织与管理的重新调整来增强政府的活力,提升公共服务的品质,实现政府治理的效率和效能。
5政府机构改革历程
改革开放以来,我国行政改革已走过了三十年的历程。从内容上看,主要是调整政府职能、优化组织结构和改进管理方式,设计政府职能转变、机构改革、权力下放、中央与地方关系调整、法治交涉,以及运行机制、管理方式、干部人事制度改革等。从过程上看,改革是一个不断推进的过程,需要按任务分阶段进行,其中大约每隔5年进行一次,至今已有6次的国务院机构改革,标志着中国行政改革的各重要阶段。2008年的大部制改革,是最近一期的改革,也是备受瞩目的一期改革,对一些职能相近的部门进行整合,实行综合设置,理顺部门职责关系,涉及调整变动的机构共15个,正部级机构减少4个。
中央机构改革取得了一定的成就,但我们也应该看到,中央机构从来都没有成功地精简下来,裁汰的人员总是处于总体整张的状态。即使是最近的两次改革,都是下了大决心、花了大力气、动了大手术,但并没有解决“有效有限政府”的社会发展需求,也没有将政府落定在成本低下、绩效高企的格局之中。相反,由于没有有效划分政府、市场和社会各自的空间界限,确认三者相互不能替代的独立功能,在后备劳动力选择服务单位的时候出现政府机构“这边风景独好”的景象。所以,中国的改革反倒有了例行公事的趋势,那么民众究竟还能不能信任政府?
6政治改革主导行政改革
中国的行政体制改革有一个好处,就是将经济改革和行政体制改革密切的联系起来,而行政体制改革也正在不断地为经济提供更好的效率和服务。但是它有一个误区,即将政治改革和行政改革截然地割裂开来。但是,行政体制改革确确实实是坐落在政治体制改革的基点之上的。古德诺的政治行政两分法的精神本也不是将两者完全割裂,而是为了更高效地推行才作出的区分。
人们之所以将中国政府体制改革进行单纯行政化的处理,是因为这种处理回避了在中国目前政治状况中难以处理的政治难题。对于目前中国来讲,难以处理的政治问题既体现为政党意识形态与社会运行状况的直接对峙,又体现为国家权力的合法性重建与社会权利诉求的正面冲突,还体现为国家的伦理资源亏空与社会普遍的怨恨情绪集结相形而在。因此,这些暂时难以处理或者解决的问题则不得不被排除在讨论或者研究的范围之外,人们则不必花大力气去推翻重来。
篇七：中西行政体制与公共治理之间的联系
另一方面学校要根据我国高等教育法的相关规定实行民主管理推进学生自治和学生参与通过建立对话制度学生参会制民主评议制学生代表大会制直接选举等方式扩大学生的民主参与营造校园和谐民主平等的治理环应该说目前中国学生管理要实现从传统的政府管治模式向善治模式转变虽然具有一定的现实条件和社会基础但由于受历史和现实诸多原因的限制这一目标的实现仍然任重而道远还有赖于学校政府社会全体公民包括在校大学生的共同努力
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论政治制度与公共管理的关系
为公共管理专业的研究生，我对各国的政治制度与其公共管理模式的关系问题很感兴趣。本文就采取比较研究的方法，对当代西方主要国家政治制度的特点与我国的有中国特色社会主义政治制度的特点作一比较，并在此基础上探讨其政治制度与其公共管理模式的关系。一、西方主要国家政治制度的特点在西方，有以英国为代表的渐进式、美国为代表的激进式、法国为代表的不断试错型等三种主要的政治制度类型。兹将这三种类型政治制度的形成与特点概括如下。1.以英国为代表的渐进式政治制度类型以英国为代表的渐进式政治制度类型，其主要特点就是建立与发展过程中的渐进性:经过1688年的所谓光荣革命后，英国形成了君主立宪制，此后300多年来，英国政治制度的发展变化基本上都是渐进式的，逐渐发展完善成为第一个成熟的资本主义政治制度。英国模式的渐进性，既包含着继承性(其主要的国家机构和具体制度，基本上都是从中世纪的英国继承下来的历史遗产。如其责任制内阁，是从英王的内阁继承下来的;其《权利法案》，是从《大宪章》继承下来的)，又包含着创新性。例如，其内阁本来是国王召集的咨询机构，在光荣革命后，内阁逐渐独立运行，其作为国王私人会议的性质减弱，最后形成了现代意义上的责任制内阁。2.以美国为代表的激进式政治制度类型以美国为代表的激进式政治制度类型，其主要特点就是建立时的激进性:因为美国出现的直接原因，是美国的前身北美13个殖民地与英国殖民当局矛盾的激化。北美殖民地人民发动了反抗英国统治者的独立战争并赢得胜利，建立了美利坚合众国。之后，从时间不算很长的、较松散的邦联制一步到位，建立了美国式联邦民主共和制:确立主权在民原则，让联邦众议院和各州州议院一样，由选民直接选举，参议院、总统和法官则由选民间接选举;贯彻三权分立和权力制衡的原则，将立法、司法，行政三种权力分别授予国会、法院和总统，互相制衡，以避免
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权力的滥用。这样，美国确立的联邦制与民主共和制，开创了一种全新的资本主义政治制度。二、西方国家公共管理模式的分类与特点带着上述问题，我浏览了日内瓦大学终身荣誉教授保罗优利欧(PaoloUrio)来我校给全体研究生作专题讲座后，送给我们的一本新著:《中国、西方和新公共管理之谜新自由主义和它带来的烦恼》。我看到，优利欧教授从公共管理的模式分类方面，将西方国家分为三类，第一类是他称之为的强新公共管理国家，他认为主要有美国、英国、新西兰等;第二类是他称之为的弱新公共管理国家，他认为弱新公共管理国家包括几乎所有的北欧国家和法国、比利时及德国等等;第三类则是没有推行新公共管理的国家，他称之为非新公共管理国家，包括南欧的西班牙、希腊和葡萄牙等等。到这里，一个浅层次的问题清楚了:西方国家公共管理的模式，不是与其政体形式同步，而是与其经济模式同步的，如英美都推行强新公共管理模式，法德则都推行弱新公共管理模式，等等。也就是说，西方国家的公共管理模式不是根据其政体形式而分类，而是根据其经济体制模式而分类的。因此，在公共管理的分类上，也是有英美模式和法德模式的分类的。然而，一个深层次问题因此就更加凸显出来了:怎样用政治学的理论与方法，来解释这一现象呢?我曾经看到过一个资料，说是政治制度等于国体加政体。我觉得这个说法有一定道理。那么国体是什么呢?一查资料，都认为毛泽东当年在《新民主主义论》中的说法比较权威。他是这样说的:国体问题只是指的一个问题，就是社会各阶级在国家中的地位。同样，大家也认为毛泽东在那本书中所讲的政体讲得比较好。他讲:所谓政体问题，那是指的政权构成的形式问题，指的一定的社会阶级取何种形式去组织那反对敌人保护自己的政权机关。。国体从根本上决定政体，但各个国家的历史、文化传统等，也对政体有很大的影响作用。三、按照中国特色社会主义政治制度的要求选择公共管理模式那么，中国应该选择什么样的公共管理模式呢?改革开放30多年的经验告诉我们:一方面，首先要强调改革，不能不改革，而要改革，就要学习、借鉴包括新公共管理在内的西方的政治与行政管理理论与政策;另一方面，又不能全盘西化，照抄照搬西方国家的模式，具体到政治体制和行政体制改革问题上，就不能照抄照搬新公共管理的理论与政策，而必须中国特色社会主义的方向和道路，来推进我们的政治体制和行政体制改革。党的十八届三中全会的召开，《中共中央于全面深化改革若干重大问题的决定》的颁布，为我国全面深化改革，包括全面深化政治体制改革、行政体制改革之路，指明了方向。就政治体制改革而言，十八届三中全会决定在加强社会主义民主政治制度建设这一部分指出:发展社会主义民主政治，必须以保证人民当家作主为根本，坚持和完善人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和
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政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，更加注重健全民主制度、丰富民主形式，从各层次各领域扩大公民有序政治参与，充分发挥我国社会主义政治制度优越性。根据上述要求，我们就不能照搬西方的政治制度，这是由我国的国体决定的。就行政体制改革而言，十八届三中全会决定在加快转变政府职能这一部分指出:必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。根据上述要求，在政体方面，在行政体制方面，我们在拒绝西方多党制、三权分立的前提下，就要多多学习、借鉴西方政体中符合民主政治一般规律的具体制度、具体方式。当然，学习、借鉴也不是照搬，而要结合中国的实际加以中国化。具体怎么做呢?我体会，十八届三中全会决定有两个方面的重要指示。从第二个方面即履行好政府应有的职能来讲，以前政府种了别人的田，荒了自己的地，自己应该履行的许多职责反而没有履行好。现在，我们落实好十八届三中全会关于履行好政府应有的职能的基本精神，就可以切实建设好服务型政府，一边简政放权，一边管住管好自己份内的事，制定好符合经济社会发展客观规律的发展战略，制定好指导性强、全面而周密的发展规划，制定好能调动各方面积极性的政策，等等，从而更好地推动经济社会全面发展。将上述两个方面结合起来，中国的公共管理模式，就具有中国特色了，同时，也吸取了世界政治文明的优秀成果，一定能将我们这个世界上人口最多的大国治理好。
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人之所以要维持一个平衡，立足正、站的稳。如果违背了这个观点，就会摔倒。事物间只有适度，权衡比较，才会因实平衡。
人特别喜欢用文字来抒发与表达，写文需要灵感，需要经历衬托，人的感觉很奇妙，时常你可会发现，同一件事情，心情不同，境遇不一，写岀得到的结果感觉也就千差万别。人之所以做事认真需要好心态，使自己平和、开朗、沉着、淡定。遇事不慌乱的精神状态。
人何偿不喜欢唯美时光，渴求于内心的温暖。但这惬意的日子偶尔也会泛起波澜。愁云纠集显在脸上。其实，旦夕祸福，人之常情，凡尘往来纠结难免。遇事需要理智；做事必须把握心宁静，权衡利弊，沉稳自己，明媚自己，文雅自己。
篇八：中西行政体制与公共治理之间的联系
都内生制度在规范人们的日常社会交往消除主是由权力行使者单方面主导行动情境及由情境信息体间性以及实现社会合作等方面有着非常重要的作私有化造成的
中国公共权力结构的失范治理与制度分析
刘述良【摘要】实现权力的规范化运行是现代民主社会权力与政权合法性建设的核心内容。一直以来，虽然我国也建立起了较为完整的权力运行和权力监督体系，但是，当前我国权力失范现象在一些领域仍相当严重。针对国家治理转型中出现的权力失范现象，剖析了公权力运行的主客观双重结构，认为权力运行的客观方面与主观方面之间是一种竞争与替代的关系，正式制度缺失或权力结构的过度关系化，以及由此形成的权力行使者与监督者之间信息和力量“双重不对称”是造成当前我国公权力失范的根本原因。而在制度方案的选择上，尝试探讨权力规范化运行的制度条件，以寻找规范公共权力运行的制度之路。【期刊名称】深圳大学学报（人文社会科学版）【年(卷),期】2014(031)004【总页数】7【关键词】权力失范；主客观结构；制度约束；制度方案作为公共秩序的基本构成要素，公权力就像普洛透斯（Proteus）的脸，令人难以捉摸。一方面，公权力作为一种重要力量，可以促进公共利益的实现，改善公共福利，维护社会秩序；另一方面，在隐匿于日常生活背后的现代暴力机器支持下，公权力又具有一副邪恶的面孔。那些拥有公权力的个人和集团趋向于逃脱任何人的控制，力图将自己的权力发挥到极致，这对公众权利与公共秩序来说，是一种灾难。正因为此，“公权力”是个多少令公众不安的词汇。针对权力之恶，我国已建立起了诸多约束权力运行的制度。但是，当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势。那么，到底是什么原因导致了制度约束不
了权力？探讨这一问题对于推进我国政治行政体制改革，完善公共治理结构，实现我国公权力规范化运行和加强我国政权合法性建设，有着重要意义。
一、治理转型中的权力运行问题
当前，我国正处于从传统政治统治向现代国家治理的转型阶段。虽然关于何为治理及治理现代化，学界尚无统一看法，但治理转型内在地要求国家权力规范、高效地运行却是学界公认的。本文中的权力，又称为公权力，指的是特定政治共同体内部，包括立法、司法和行政在内的广义政府机关所拥有的管理区域内公共事务的支配性力量。基于公权力的支配性、扩张性，现代社会无一例外地强调对公权力加以限制。在各种限制权力的方案中，以正式制度约束公权力是现代法治文明的一个基本信条。所谓制度约束，就是制度对个体行动自由的限制。其基本原理是，制度通过提供信息、协议执行和实施惩罚等来改变权力行使者的期望，进而改变权力拥有者的策略。应当说，制度约束对于权力规范运行来说必不可少。在从最原始状态演进到现代文明社会的过程中，人们为了获得与他人交往的行动结构，都会对自己施加一些约束。与没有制度约束的世界相比，这些约束降低了人们行动的成本。在权力运行实践中，我国权力系统设有专门的纪检、检察、监察、审计等监督机关，形成了包括国家监督、群众监督、舆论监督等在内的较为完整的监督体系。这些机关在规范权力运行、预防和惩治腐败等方面发挥了重要作用。从制度安排来看，我国并不缺乏约束权力运行的制度。不过，当下我国公权力运行失范现象还很严重。首先，在党内权力运行问题上，据统计，2010年1月至12月，全国纪检监察机关共接受信访举报1427186件（次），其中检举控告类1000277件（次）。初步核实违纪线索163480件，立案139621件，结
案139482件，处分146517人。其中，给予党纪处分119527人，给予政纪处分38670人[1]。这些统计数据表明，2010年受党纪处分人数占党员总数的比例达到1.5‰，足见进一步规范当前我国党内权力运行的迫切性。其次，从整个权力运行体系来看，我国权力运行状况也是不容乐观的。在2011年3月25日国务院第四次廉政工作会议上，温家宝指出，当前，腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多；一些案件触目惊心，影响极为恶劣；贪污腐化、形式主义、奢侈浪费的问题屡禁不止。当前我国反腐形势极其严峻，这一点也可由2003年以来最高人民检察院公布的涉案官员数加以证明。具体如下图：
二、权力运行的双重结构
那么，为什么当前我国腐败现象在一些领域仍呈易发多发之势，“一把手”违纪违法案件增多？要回答这一问题，有必要分析公权力运行的结构以及权力行使者的动机。公权力作为社会事务管理的工具，其作用的发挥，离不开人的努力。这样，“权”与“人”就构成了公共治理的两个基本组成部分，即公权力行使的客观方面和公权力行使的主观方面。前者取决于公权力赖以存在的制度、社会环境、权力自身的性质以及影响权力运行的其他客观条件；后者则涉及权力行使者的主观意志、能力、动机、权力行使者对具体社会情境的驾驭和把握，以及作为权力客体的人的观念。一句话，公权力的现实运行受具有自身动机和个体理性官员的影响，这使得公权力运行呈现出很大的不确定性。（一）公权力运行的客观方面Ⅰ：制度基础就正式制度而言，实践中，那些外生规则或外生制度（exogenous
institutions）被清晰地制订在法规和条例中，并由一个诸如政府那样的、高踞于社会之上的权威机构来执行[2]。这一部分规则与那些人们在社会互动中自发形成并被政府认可的社会规则一起，构成了社会赖以运行的正式制度体系。这些措施以各种方式强加于社会与个人，并以国家暴力机器作为终极保障。在现代民主政治体制下，建设法治政府是权力合法性建设的普遍路径，而现代法治政府建设的核心内容之一是宪政建设。可以说宪政安排是现代政府运行的基础，并且也是公权力制度构建和运行的最高指导原则。考虑到宪政是一种“法治而不是人治”的治理方案[3]，只有以宪政框架为依托，才能防范当前权力运行中严重的“一把手”违规问题，权力滥用与操纵才能得到遏制，政府权力才有可能得到约束，权力运行才有可能公开、透明与法制化。因循这一思路，公权力的范围实际上取决于怎么选定进行权力分配的政治体制、政党制度和压力集团的行为方式[4]。也正是基于这一逻辑，西方宪政思想的突出主题是强调通过设计基本政治制度来限制政治权力的行使。它的一个基本假设是，一旦制度安排适当，它们就能阻止政治制度（权力）沦为部分人用以谋求私利的手段。需要指出的是，虽然我国建立起了较为完整的监督体系，但在当前政治体制下，我国立法、行政、司法、监督机构都在党委领导之下，且这些机构之间彼此交叉重叠。也正因为这一点，我国现行权力监督体系显得相对庞杂。而且从这几种权力之间的关系和力量对比来看，当前我国的监督权显得相对薄弱，现行权力架构难以有效地保证权力的规范运行。其次，从制度实践历史来看，良好的公权力制度安排需要与一国历史、文化以及民族心理相契合。也就是说，正式制度功能的发挥在很大程度上取决于非正式制度的配合，取决于制度结构中正式制度与非正式制度、外生规则与内生规
则的嵌合程度。所谓非正式制度，是指人们在长期交往过程中自发形成并具有约束力的行为准则，“它们来源于社会所流传下来的信息以及我们称之为文化的部分遗产”[5]，因而，它们一般是内生的，即我们通常讲的内生规则（endogenousinstitutions），也就是那些群体内随经验而演化的规则。实践中，内生规则中未被政府认可的那一部分规则就是此处所讲的非正式制度，主要包括价值信念、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态。内生制度在规范人们的日常社会交往、消除主体间性以及实现社会合作等方面有着非常重要的作用。与正式制度相比，非正式制度具有生命周期长（不易形成、变更或消失）、自动实施、难于移植（本土性）以及实施成本低等特点，而且非正式制度安排往往与道德（价值判断）联系在一起。在现代社会，非正式制度一般与正式制度共同调整着社会互动中的个体行为。因此，在正式制度与非正式制度的关系问题上，正式制度与非正式制度可能相互补充，也可能相互冲突。比如，中国“传统士绅对于地方公共事务的影响力，是他们作为私人势力而在国家行政范围之外的社会领域中发挥的”[6]，这是传统中国基层行政中非正式制度安排对正式行政制度的补充。在公共领域，荣誉感、正直、信义也应是权力行使者追求的重要品质，而社会中个体的职位、身份和使命决定了权力行使者在社会结构中必须要承担一定的社会责任，认真地履行自己的职责。在这一意义上，权力行使者可被视为追求实现自我内在价值的道德主体。在正式制度缺位的条件下，非正式规则会以这样或那样的方式影响权力行使者的行为。换言之，权力行使者经常会受价值信仰、伦理规范、道德观念、禁忌、习惯、传统、风俗与意识形态等非正式的影
响。因此，在正式权力制度安排之外，非正式权力规则也是公权力运行制度体系的一个非常重要的组成部分，它们和正式权力规则一起共同指引、规范着公权力的行使。（二）公权力行使的客观方面Ⅰ：行动情境社会中的个体从未被全部吸纳入社会，也从来没有完全脱离社会。权力行使者作为多重身份的个体：一方面，嵌入在社会网络中的官员个体并不能完全个性化，官员生活在以他为中心的、由一定私人关系和公共关系搭成的网络中，因此，权力的行使往往受权力规则、行动情境的制约。另一方面，官员个体虽然受制于正式和非正式权力制度安排，但官员手中的自由裁量权说明了官员在组织中的行为具有一定的自主性。在官僚系统内，权力行使者所处的等级规定了其所享有的权利、义务以及相关的信念。正如克罗齐埃在分析科层现象时指出的那样，官僚体系始终受平均主义原则、等级隔离原则和规章制度的非人格原则的影响[7]。但这并不意味着官员只是纯粹被动地执行上级的指令。由谁主导行动情境对于公权力规范化运行来说具有重要意义。实际上，权力运行中的很多问题，都是由权力行使者单方面主导行动情境及由情境信息私有化造成的。后现代公共行政学者们尤其赞同这一点，并致力于寻求一种替代现行官僚主导行动情境的方案。后现代话语理论表明，公共事可视为一种能量场，在这个能量场中，真诚、切合情境的意向性、自主参与、具有实质意义的贡献[8]对于确保真正的政策对话有着关键性影响。（三）公权力行使的主观方面：权力意志与权力网络在公共生活中，个体影响力的大小，并不完全取决于法律等正式制度的规定。公权力的运行除受制于公权力结构以及行动环境对个体和组织的约束外，还受
权力行使者自身的意志、学识、经验及其对权力关系网络的把握和运用能力（如学识、经验等）的影响。这一论断意味着，虽然权力行使者被假定为理性的决策者和政策执行者，但这并不意味着权力行使者是一个没有差别的整体。在官僚体制内部，富有个性的官员行为并不罕见。用尼采的话说，这是一个权力意志的世界[9]。事实上，公共组织中权力行使者的能力不同、想法迥异，他们有着各自的目标和策略，这些目标和策略要么由他个性中先天固有的心理决定，要么为其所处的位置和社会身份所型塑①[10]。当然，权力行使者的意志也非一成不变，它会随时间、具体行动情境的变化而变化。对公众来说，由于这种意志无所不在、无所不能和变动不居，使权力行使者之间的个性化差异与制度安排的普遍适用性之间存在着难以调和的矛盾。在权力实践中，不同的权力意志必定产生不同的行为意向，而权力行使者目的的实现在很大程度上取决于其资源调动能力，后者则与权力行使者的嵌入能力密切相关。因为其嵌入能力，权力行使者能够通过组织性嵌入和社会性嵌入，建立起行政权力关系网络，实现小范围、非正式、非公开共谋，不动声色地渗透、替代正式权力结构。所谓组织性嵌入，指权力行使者在公共组织内的嵌入能力，表现为权力行使者在公共组织内部建立横向和纵向权力关系网络；而社会性嵌入是指权力行使者嵌入公共组织系统以外的社会网络的能力，表现为建立外部横向权力关系网络。对于理性自利的个体来说，社会网络或社会联系具有工具性意义，也就是说，社会关系网络可为权力行使者带来收益。在公共治理中，权力关系事实上可视为一张由亲属和非亲属织结的社会关系网。在差序化的权力关系网中，从中心
向外，关系网中各成员的工具性价值逐次降低。与处于权力关系网中心的权力拥有者关系越紧密，就越有可能为中心成员利用，成员自身的目标也就越有可能实现。这就是为什么实践中官员们都要努力“要打入中心”，防止“被边缘化”的原因。此外，基于公权力的资源支配性，权力行使者内在地要求扩大自身的势力、影响范围，而权力行使者的强大嵌入能力以及由此构建起来的权力关系网络，使权力行使者能够轻易地实现这一目的，轻松地规避正式制度的监督和约束。
三、约束失效：权力个体何以打败制度？
（一）权力运行的结构张力从前述分析来看，权力运行由权力主客体两方面要素建构起来，公权力的公益属性也使得权力行使者具有“公”、“私”双重身份，即公权力具有公共属性，但它是由那些具有特殊利益和偏好的官员来行使的，公权力的公共性只能通过权力行使者的行动及其后果来体现，这就不可避免地给公权力的行使打上个体性的烙印。在权力行使的过程中，权力行使者的“身份叠加”必然导致其个体利益与公共利益之间的冲突。由此带来的问题是，公权力个体性的存在，使得公权力始终存在着演变为实现权力行使者自身利益工具的危险。而权力本身所具有的权威性、强制性和排他性，也极易使公权力私有化——权力成为权力行使者谋取个人利益的工具。比如，公共决策权本应是中立的，不应该带有部门利益倾向，但是实践中决策参与者往往利用其信息优势，促使决策向自身利益倾斜，使公共决策带有明显的部门或个人利益倾向。另外，公权的个体性也表现在权力行使者对民众争议一方的偏袒上，以及将基于公权的暴力强制用于私人目的上。
可见，权力运行的客观方面与主观方面之间是一种竞争与替代，此消彼长、此赢彼输的关系。这就是权力运行的结构张力，正是这种内在张力导致了权力运行失范。在二者的较量中，制度约束力量的大小决定了权力行使者的可能行动集。权力行使者行使权力，可以选择遵守，也可以选择违反既定的权力规则。当权力行使者非理性地行使权力、权力过于庞大、外部利益诱惑过强、制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度实施的动力不足，权力行使者就会或公开、或隐蔽地违反正式规则和程序。换言之，在制度预防和惩罚能力不足以及其他社会制约力量不够的情形下，如果权力行使者能够规避或者逃避正式制度安排的惩罚，那么权力行使者就能够利用权力自由地行事。此时，权力运行不受约束不可避免。（二）“双重不对称”中非赢即输的较量在权力实践中，权力约束的成败取决于权力运行过程中各种力量，特别是正式制度约束力量与被约束力量的对比。由于权力行使信息不对称和力量不对称是一种常态，权力约束力量和权力行使者之间并不存在永恒的赢者。如果制度力量占优，权力运行就会趋规范化，否则权力行使者便可能恣意妄为。经验表明，正式制度缺失或权力结构的过度关系化会加剧权力运行中的信息和力量“双重不对称”状况。在这种情形下，总有权力行使者能够逃避监督和约束，偏离提供公共服务和维护公共利益的宗旨，将权力作为谋取个人利益的工具。那么，权力行使者是如何做到这一点的呢？首先，权力个体可能直接规避或违反正式制度安排。在我国权力行使者与各种约束力量的较量中，虽然有关权力的制度安排业已存在，但权力行使者直接规避或违反正式制度安排并不鲜见，如近年来常有官员在公共场合抛出“雷人语
录”，又如有些部门一把手带头违规等。权力行使者之所以采取此种策略，要么处于头脑发热产生赌博心理，要么因其手中的权力过于庞大自信心暴膨，又或是外部利益诱惑太过诱人，以及制度约束机制启动过于复杂、制度力量过于弱小以及制度问责的动力不足等。其次，权力个体利用非正式制度规避或违反正式制度安排。非正式制度安排与正式制度安排的关系有三种，一是两者相互配合；二是两者相互竞争，彼此替代；三是各行其是，互不相干。其中与公权力失范最为密切的是，非正式的公权力制度（特殊主义的非正式人际互动）可能渗透到正式公权力制度安排（普遍主义的形式化控制）中，替代正式公权力制度安排，它常出现在权力运行正式制度化不足的国家和地区。一旦出现这种情形，作为非常个人化的人际互动就会向正式公权力渗透，进而加剧公权力行使情境信息的私有化，大大增加权力行使者公权力自利性使用的机会。作为理性的个体，行政官员会对违反非正式规则与违反正式规则的风险加以比较。如果违反非正式规则的风险和损失远远大于违反法律等正式制度带来的问责风险，那么非正式规则必然会取代正式行政制度安排，成为主导官员行为的基本规则。总之，在非正式约束与正式约束相互竞争、替代的情形下，权力行使者有很强的借助非正式约束的力量规避公权力正式制度安排的冲动②。当然，若只依靠权力行使者自身的能力，其所得总是有限。理性的官员发现，群体性行动往往是实现自身利益最大化的最方便、最快捷的途径，这也是群体性腐败为什么屡禁不止的原因。实践中，权力行使者往往可以调动庞大的经济、政治、文化、社会资源，并且可以借助这些资源的吸引力，结合自己所掌握的隐蔽信息，通过共谋的形式开展帮派(clique)行动，谋取各种不当利益。在公共
组织中，权力行使者可以利用两种工具性社会关系，即纵向工具性权力关系和横向工具性权力关系来强化自己的地位和利益。这两种工具性社会关系为权力行使者非正式、小范围、秘密地合谋提供了便利。总之，权力共谋对官员来说，是一种占优策略。而且，在实践中，这种策略并不难实现。一是由于制度设计的原因或者由于保密限制，权力行使过程往往是在封闭的“黑箱”中进行的。在这种情况下，由于缺乏外部监督，权力行使者便自由地进行“权力往来”了。二是权力行使者的使命是处理公共事务，政治精英常能够利用其工作关系，在不同群体之间架设桥梁。他们既可以利用这一优势解决社会矛盾和冲突、实现各方合作，也可利用这一优势搭建自己身的关系网络，如共谋。三是在权力运行过程中，权力行使者们越来越依赖现代传播媒体、交通、邮电等高技术手段获得居民所拥有的“地方性知识”，并且能够轻松地对社会发展战略信息、安全信息以及其他相关信息形成垄断，运用“排除程序”对公共决策和执行“话语”加以控制，轻易地驾驭具体行动情境，实现权力共谋。
四、防范权力失范的制度之路
前述分析表明，我国权力运行中最为突出的问题是关系化过度，权力共谋成为官员的占优策略。所谓关系化过度，指的是我国权力实践中人际关系在一定程度上取代正式规则，成为权力行使者的行动指南。这种情况下，那些建立在官员之间以及官员与公共组织外部之间的关系网络，具有对正式权力结构无孔不入的渗透能力，它们既会妨碍正式权力制度功能的发挥，也会置换公共治理目标，增加公共治理的成本，最终造成社会资源配置的低效率，侵蚀公权力的合法性基础。整体看来，关系化过度不利于公共治理，不利于公众对权力行使者
的行为控制。消除我国公共治理中的权力失范，同样可从我国公权力运行的主客观结构出发选择制度方案：（一）寻求权力规范化运行的制度基础1.正式制度优先前文已指出，权力行使者所受的约束可以来自正式制度，也可以来自非正式制度。不过，由于权力运行结构的内在张力，仅仅依靠权力行使者的道德自律不足以保证权力的规范运行，非正式制度由于缺乏正式的惩罚措施和合法暴力的保障，亦不能保证权力必然向善，因此，现代民主社会选择了正式规则作为保障公权力规范运行的基本方案。可以说，权力结构中的客观方面是权力约束最为关键的部分，并且以正式权力制度最为重要。从中国权力实践来看，在制度与权力行使者的竞争与较量中，制度失败的根本原因在于正式制度约束力量缺场或力量过于弱小。因此，提高正式制度能力，使其形成对权力行使者的有效限制，确保正式制度优先，是制度赢得这场较量的关键。所谓正式制度优先，就是要在公共权力行使的过程中，权力行使者自发地选择正式规则作为自己行动的指南。从理论上来看，正式制度要想在权力运行过程中胜出，即正式制度要想成为有效的规则，需要满足以下条件[11]：（1）提供充分激励，或者；（2）实施有效惩罚，或者；（3）二者兼备；一旦具备这些条件，正式制度就能够避免被非正式制度所取代，同时也可以有效防止权力行使者架空正式制度。2.差序制度约束从政治制度文明来看，借助权力失范矫正机制③，现代民主社会已经具备了矫正公然挑战法律及其惩罚等行为的能力。不过，那些通过小派系、隐蔽地规避
或违反正式权力规则和程序的行为，仍然是现代民主社会中权力约束面临的最大难题。在非独裁社会，要想获得清廉政府（cleangovernment），保证权力公共性不为权力个体性所替代，必须尽可能地消除权力运行信息的私有化，有效识别权力行使者的“公”、“私”身份及其转换。综观各国既有的权力约束实践，西方近代以来的权力约束是以“分权制衡”思想为基础的。这种权力约束方案因强调立法、司法、行政权力之间的对抗，具有一定的进步意义。不过，这种制度约束方案倾向于假定权力失范会为人们所发现，因而更多地把精力放在对权力运行的事后矫正上，而权力约束中最重要的一环，即权力失范的事前和事中防范、矫正却被忽视了。这种制度约束方案，无法割断权力行使者与其他社会主体之间千丝万缕的联系，无法打破围绕权力行使者形成的“稳定互动模式”，不能解决权力行使中的情境信息私有化问题，因而无法保障公共权力的规范、合法行使。如果在展开制度设计时，考虑建立差序制度约束，可以很好地解决因情境的差异，以及因自由裁量权和情境信息私有化带来的问题。此处，差序制度约束这一概念包含如下几层意思：第一，针对权力的不同类型，有针对性地设计实体规则和程序规则，以充分、及时地获取权力行使信息，避免权力行使的小范围、区域性共谋。第二，为了有效获取信息，权力运行系统必须是开放的，并保证有多种参与主体和约束力量的存在。因为在开放系统中，多元参与主体能够利用分散在社会中的信息、知识和力量，连续、动态地保证权力约束力量的在场。第三，建立正式制度约束的失效识别和矫正机制。重视权力运行过程中程序的作用，有助于人们及时地发现、弥补正式权力制度安排的漏洞和不足。
（二）权力行使者失范行为的制度抑制在现代民主国家中，权力的规范运行依靠的主要是正式制度。但这并不意味着，包括文化、道德等在内的非正式制度及其他非制度因素与权力运行毫不相干，完全无益于权力的规范化运行。相反，这些因素或者有益或者有损于公共权力的运行。因此，公共权力的规范化运行不能仅仅依靠正式制度。事实上，正视包括非正式制及其变革在内的各因素的影响，正确引导权力行使者的行为，实现权力运行中的去人格化，都有利于权力运行的规范化和制度化。1.推进制度改革，引导权力行为在过去一段时间，我国公共权力的运行深受人情、官本位文化等非正式制度的影响。这是因为，与正式制度相比，非正式制度常常更能影响人们的行为。对我们而言，这些非正式规则因为耳濡目染、不断重复，很容易深入到我们的潜意识中，支配我们的日常行为。由于非正式制度及其他非制度因素对权力运行的影响并不总是积极的，当非正式制度及其他非制度因素提供的激励不利于公共利益的实现，此时，国家相关部门就应当通过教育、劝导等方式干预和引导权力行使者的行为，并在此基础上竭力促使非正式制度的改变，消除不利于权力规范化运行的外部因素。2.以制度化去人格化由于我国公共权力体系存在理性化不足、法治化程度低等特点，“人情、关系、圈子”在我国权力运行中起了很大的作用。虽然这种人格化的权力运行方式能够起到一定的润滑作用，但其往往带来更大程度的不公平。因此，在今后我国公共权力运行制度的完善过程中，要进一步提高权力运行中正式制度的反嵌入能力，提高权力行使者建立关系网络“公权私用”的成本，消除权力运行的关
系化和网络化。注：①唐斯分析了官僚体制内的五种不同类型的个体，即完全自私的官员（权力攀登者、保守者）和混合动机的官员（狂热者、倡导者、政治家）。参见[美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等译.北京:中国人民大学出版社,2009:93.②在公权力关系网络中，官员们常有放弃正式规则、心照不宣地按潜规则办事的行为“人人心中有，只是纸上无”指的就是这一意思。这种公权力运行形式一般极为隐蔽。③这些矫正力量和机制可以是公共权力之间的对等制约，也可以是各种社会力量，即权力之间、权力与权利之间动态制约。参考文献：[1]张先明.中纪委监察部通报2010年查办案件情况：804名县处级以上干部移送司法机关[N].人民法院报，2011-01-07（1）.[2][德]柯武刚，史漫飞.制度经济学：社会秩序与公共政策[M].韩朝华译.北京：商务印书馆，2000.36.[3][美]阿兰·S·罗森鲍姆编.宪政的哲学之维[M].郑戈，刘茂林译.北京：三联书店,2001.204.[4][法]夏尔·德巴什.行政科学[M].葛智强，施雪华译.上海：上海译文出版社，2000.26.[5][美]道格拉斯·C·诺斯.制度、制度变迁与经济绩效[M].刘守英译.上海：上海三联书店，1994.50.[6]魏光奇.官治与自治——20世纪上半期的中国县制[M].北京：商务印书馆，
2004.382.[7][法]米歇尔·克罗齐埃.科层现象[M].刘汉全译.上海：上海人民出版社，2002.167.[8][美]查尔斯·J·福克斯，休·T·米勒.后现代公共行政——话语指南[M].楚艳红，曹沁颖，吴巧林译.北京：中国人民大学出版社，2002.118.[9][德]弗里德里希·尼采.权力意志：重估一切价值的尝试（第2版）[M].张念东，凌素心译.北京：中央编译出版社，2005.416.[10][美]安东尼·唐斯.官僚制内幕[M].郭小聪等译.北京：中国人民大学出版社，2006.93.[11]刘述良.中国“包容性治理”顶层政治制度设计——制度群的视角[J].学海，2013，（01）：29-39.【责任编辑：张西山】【文献来源】https://www.zhangqiaokeyan.com/academic-journal-cn_journal-shenzhen-university-
humanities-social-sciences_thesis/0201223380120.html
篇九：中西行政体制与公共治理之间的联系
关于中国行政管理体制改革的若干问题
一、我国行政管理体制改革的新理念和新进展从新中国成立以来我国行政体制改革的方式、方法可以看出，改革开放前的改革基本服务于计划经济
体制和国家赶超战略。国务院及其所属部门的机构设置、职责权限迭经变迁，多次实行权力下放和上收，却只限于调整中央和地方、条条和块块的管理权限，其目的是鼓励中央大计划的完成。表现形式是精简——膨胀——再精简——再膨胀，行政体制随着国家经济、政治设定的目标而调整和改革，行政体制改革与机构改革同国家经济涨落周期基本同步。
20世纪90年代中期以后，为了适应和促进社会主义市场经济的发展，同时也为适应和推进民主政治建设的进程，行政体制改革越来越多的具有为市场经济和民主政治开辟道路的指向，逐渐向“有限政府”和“公共服务型政府”的方向发展。具体表现为减少了行政审批，决策更加注重民主化、科学化，政策更加关注民生。
第一，政府治理理念上有了重大的调整。我们已经逐步认识到，政府的权力是有边界的。计划经济年代政府包揽一切的做法，导致了许多“不该管、管不了、管不好”的问题。在市场经济条件下，为适应改革发展的需要，必须改变政府过去那种无限权力和无限责任的“全能政府”的弊病。要建立有限权力和有限责任的新型政府，重塑政府形象。这个有限权力和有限责任的新型政府不能越位、错位、缺位，必须真正依法行政，切实履行好“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”四大方面的职能。
第二，政府职能和公共治理发生重大转变。基本建立了以经济手段和法律手段为主的宏观调控体系，市场在资源配置上的基础作用日益明显；政府不再直接管理企业，实行政企分开，企业自主经营自负盈亏，政府对微观经济的干预大大减少；加强对市场的规范和监管，努力完善市场准入和退出机制；加快行政审批制度和垄断领域的改革，推进公共服务创新；稳步推进社会保障体系的建设，更加关注民生的公平与权利，政府越来越重视社会管理和公共服务职能；加快建立适应市场经济体制的法律体系，发挥社会组织的调节作用。政府职能和公共治理的转变，对于我国经济发展和对外经济技术交流合作都产生了积极的影响。
第三，政府更加注重维护国家安全和危机管理。在我国加入WTO和全方位参与全球化竞争的大背景下，影响国家经济安全的风险因素则逐渐显现出来、风险和危机已经是国家经济生活的常态，而不是远离我们之外毫无相关的事情。近年，中央政府及地方政府制定了一些预防风险和危机的应急机制，把风险和危机管理上升到国家战略来认识，这对强化政府对国家经济安全和危机的管理起到一定的作用。例如，初步建立国家宏观经济和各个行业、产业经济监控预警系统，把金融、财政、就业作为重中之重，并建立了快速反应机制和人财物保障系统，政府把危机管理经费纳入预算并建立国家反危机基金。建立健全安全生产机制，把安全生产纳入经济社会发展的总体布局。
第四，政府自身建设和管理方式有了重大进展。在政府权力下放、行政审批制度改革、政务公开、廉政建设、扩大民主参与等方面采取了一系列改革措施。依法治国、依法行政已经成为政府运作的基本要求；政府决策机制比较注重科学化、民主化；公务员制度逐步得到完备；政府管理走向公开透明化；行政审批制度改革取得重要阶段性成果；电子政务推进加速；以人为本、执政为民的导向不断增强，公民权利受到重视和尊重；政府绩效优化，各地的公民评价政府绩效、一站式办公等探索取得了良好效果。同时，机构精简也有阶段性成果。
但是，由于多方面的原因，现行政府行政管理体制还存在着诸多亟待解决的问题。总体来看，行政体制关系还没有理顺，政府职能转换尚未到位，政府的行政能力在为市场经济发展开辟道路和为社会稳定和谐提供有力保障方面，还存在着许多欠缺和不足。比如，政府机构职能划分过细，导致协调困难，不便于战略管理。政府部门集决策和执行于一身，存在着越位、错位和缺位问题，导致利益固化，
1
难以避免腐败
[1]。机构设置存在着不合理、行政
层次偏多、职责交*重复、中央与地方事权划分缺乏明确界定等问题，政府管理方式上还存在着决策民主化
程度不够、透明度不高、随意性较大、责任机制不健全的问题，存在着依法行政水平不高、绩效考核标准
不科学、行政成本居高不下等问题。
二、我国行政管理体制改革的国际经验借鉴
为了应对全球化挑战，摆脱财政困境和提高政府效率，20世纪80年代以来，一些发达国家掀起了
“新型公共管理改革”运动，并逐渐形成了世界范围的改革潮流[2]。国际经合组织（OECD）概括了工业
化国家新型公共管理改革的基本内涵，即：更加关心公共服务的效率、效果和质量；高度集权、等级制的组
织结构为分权的管理环境所取代，资源配置和服务供给的决策权更加接近第一线；灵活选择成本效益比的方
法，更好地供给公共服务，以替代政府直接提供和进行管制；更加关心公共部门直接提供服务的效率；使
政府能够对环境变化做出主动、灵活的反应。一是重新调整政府职能，公共服务引进市场机制。二是实行
分权改革，横向和纵向适度进行权力、责任的调整。三是创新政府管理方式，用企业的精神管理和改造政
府。借鉴国际经验，我国行政管理体制改革还有很大的空间[3]。国际经验表明，有些国家的改革理念、实
际做法和成功经验，对于我国的行政改革有重要的借鉴价值。在我国的行政改革实践中，我们需要在以下三
个方面加以注意。
第一，要从我国的实际情况出发。国外改革经验的有些做法，比如放松政府规制，大量国企私有
化，将重要的公共服务职能推向市场等，主要是以发达国家为背景的，对于法制尚不健全、市场和公民社
会发育不足的发展中国家和中国来说，可以学习，但要认真对待，周密研究，不能简单照搬。要根据我
国所处的经济和社会转型的特殊发展阶段，以及发展社会主义市场经济的特定要求，来决定“放松政府管
制”和引入市场机制的幅度、力度和方式。在这个问题上，力求稳中求进，步步为营，不搞刮风。同
时，要强化对市场秩序的监管和对“监管者”权力的有效监督，避免腐败和官员寻租。
第二，要警惕西方国家改革中出现的问题。对于国外政府改革实践中已经显露的负面效应，如公共职
责私有化程度过高，部分公共服务质量下降，过分追求成本效益比，政府监管能力出现下降，新的社会不
公出现等问题，在我国行政改革中应当有一个警醒。要注意跟踪了解情况，研究问题成因，未雨绸缪，引以
为戒，避免在我国出现这种情况。
第三，要发扬和提升我们的优势。进行政府管理体制改革，是为了更好地发挥我国政府管理经济和社
会的优势，以形成更加明显的竞争优势。比如，我们在重大灾害救援和公共安全保障方面，也有我们自己
的比较优势：一是政府动员能力强，可以集中力量办大事；二是效率比较高，容易形成统一的意志。我
们进行政府管理体制改革，也要注意发扬和提升我们的优势。要避免西方国家的过度扯皮体制，不能闭门造
车，更不能邯郸学步。
三、我国政府行政管理体制改革的基本要求
为了适应发展社会主义市场经济、民主政治、科学文化、和谐社会的要求，政府行政管理体制改革
需要以科学发展观为指导，以提高党的执政能力为着眼点，以重塑政府形象和增强政府公信力为推动力，全
面履行政府战略规划、经济调节、市场监管、社会管理、安全保障、公共服务的行政职责，全面提高政府的
行政意识和行政能力，通过新的行政管理体制和制度体系的构建与完善，使政府职能定位更加明确，政府
机构设置更加科学，政府权力边界更加细化，政府行为准则更加规范，政府运行成本更加合理，政府行政
能力更加提高，建设具有中国特色的职能明晰、管理科学、廉洁高效、依法运行的公共服务型政府。
第一，进一步转变政府职能。市场经济条件下的政府职能主要表现在四个方面，即经济调节、市场监
管、社会管理、公共服务。此外，战略规划、安全保障的职能也要加强。目前，我们的政府机构和管理体
制尚不适应市场经济发展的要求，各级政府及有关部门都要坚决把不该管、管不了也管不好的事，进一步交
给企业、市场、中介机构和城市社区，使政府能够集中力量履行好自己的核心职能；在综合运用经济、法律
和必要的行政手段继续履行好经济调节和市场监管职能的同时，更加注重强化社会管理和公共服务职能，增
强构建和谐社会的能力；在经济全球化背景下，注重政府对国际经济的协调能力，加强外交、国防等维护
国家统一的主权职能，为中国式和平崛起创造条件。
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第二，提升政府管理经济的能力。发展是执政兴国的第一要务。政府必须抓经济发展，但要彻底改变计
划经济体制下形成的直接干预微观经济活动的做法，彻底改变主要用行政手段管理经济的方式方法，必须学
会用经济的、法律的手段调控经济的运行。要规范市场准入和退出、强化市场监管、加快社会信用体系建
设，着力为各类企业创造良好的市场发展环境。要恪守WTO的国际贸易规则，加快建立并完善国际经贸的磋
商机制，努力提高解决国际经贸摩擦和争端的能力。从根本上说，提高政府领导经济工作的能力，就是要
深刻认识和正确把握社会主义市场经济发展的内在要求和运行特点，增强全面落实科学发展观的意识和能
力，增强按市场经济规律管理经济的意识和能力，增强按国际通行规则办事的意识和能力，增强主要运用经
济、法律手段调节经济运行的意识和能力。
第三，注重并切实加强社会管理。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化带来了经济利益的多元
化，使过去原有的社会管理体制和方式越来越不适应新阶段新形势发展的要求。由于经济和社会发展中政府的
社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、移民安置、企业改制、劳资纠纷、就业保障等引
发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来维护。由于劳务经济的发展和人口流动的加快，
城市社区和社会组织逐渐增多，政府的社会管理职能越来越重要，任务也越来越繁重。要通过制定社会政策
和法规，依法管理和规范社会组织、社会事务，要充分整合并运用各种社会资源来进行社会管理，要紧紧
抓住协调各种利益关系这个关键，综合解决群众反映强烈的突出同题，大力强化基层基础工作，注重社会
综合治理，促进社会公平和正义，维护社会秩序和社会稳定。特别是要加快建立健全各种突发事件的应急
机制，提高政府保障公共安全和处置突发事件的能力。
第四，加快建设服务型政府。坚持把以人为本作为建设服务型政府的出发点和归宿。由单一的、片面
的发展观向科学的发展观转变，由以GDP衡量政府政绩向把公共服务水平放在突出位置的全面政绩观转变，
加快完善考评运行机制；加强政务公开，建立了解民意、公众参与决策的规则和程序，强化政府行政责任
制度与监督处置机制、群众诉求和利益维护保障机制的创新，把政府的公共服务置于公众的监督之下；充
分发挥政府在公共服务创新中的主导作用，建立和健全公共财政体制，加大政府对农村和欠发达地区公共服
务的投入，保证最低收入人群能够在教育、卫生、保障等方面获得最基本的公共服务；制定公共服务的标
准，对公共服务的业绩、效率和成本进行科学的评估，以不断提高公共服务的质量和水平；通过招投标、
合同承包、特许经营等市场化的运作方式来调节公共服务的供给和需求，降低成本、提高效率；要打破行
政垄断，逐步开放公共服务领域，鼓励各种民间组织参与兴办公用事业和提供社会服务。根据不同公共服
务项目的性质和特点，采用不同的供给模式，实现公共服务供给主体的多元化和供给方式的多样化，形成
以政府为主导、各种社会主体共同参与的公共服务供给格局；大力推进公共服务的法治化建设，通过公法
的变革来优化公共服务，通过一系列的实体法和程序法建构，为公私合作供给公共服务提供制度性的保障。
四、我国行政管理体制改革的主要方面和重点领域
深化政府行政体制改革必须全面贯彻依法行政实施纲要，加强制度的设计和创新，建立健全与科学发
展观、构建和谐社会相适应的制度体系和实施机制。今后
10〜20年，改革的
重点领域主要应考虑解决机制运转不畅的问题，至少有四个大的方面需要认真研究解决。
第一，机构设置和机构职能要探索新的实现形式。国家行政机构设置是国家治理的具体组织形态，需
要适应国家发展的要求不断进行调整改革。一是党的十七大提出加大机构整合力度，探索实行职能有机统一
的大部门体制，根据这个思路，政府部门应逐步向“大部制、宽职能、少机构”的方向发展，国务院所属机
构可考虑继续整合、拓宽部委的职能和覆盖空间，逐步向“大部制”过渡。例如，向大商务、大建设、大农
业、大交通、大能源、大环保、大保障、大文化、大科技过渡；加强改革的统筹协调，以打破部门利益，可考
虑继续整合国家发展改革委员会、国有资产管理委员会，重建国家体制改革委员会，设置国家金融保险管
理委员会。二是中央政府规模可考虑适当扩大。根据中美两国中央政府规模的比较，为强化中央政府推动
经济和社会发展以及应对各种重大危机的能力，现阶段需要在对省级以下政府特别是地级市和乡镇政府规模
进行精简的基础上，适当扩大中央政府的规模。三是探索政府决策、执行、监督适度分离的模式。在同
级政府中，对以提供公共服务和行政执法为主要职责的政府部门进行权责分解，避免部门“一身三任”的
弊端。理顺中央与地方的关系，中央部门以制定政策法规为主，地方对口部门以执行法律和政令为主，专
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门的监督部门一般实行垂直领导体制。四是由垂直型组织体制向扁平型组织体制转变。这也涉及两个方面：
一方面是政府上下层级要适当减少，另一方面是政府同级内部层级也要尽可能减少。
第二，建立健全具有约束机制的民主科学决策体制。要认真把握政府发挥作用的边界，贯彻落实《中华
人民共和国行政许可法》，继续深化行政审批制度和各种规章制度改革，进一步清理、取消和规范行政审批
事项。建立健全重大决策的调研制度、集体决策制度、专家咨询制度和听证制度、公示制度、失误追究
责任制度。利用现代信息技术，建立科学决策体系和网络监督体系。提高公务员科学行政、民主行政、
依法行政能力，进一步推行政务公开，降低行政成本，增强政府效能和工作透明度，提升政府公信力。要
牢固树立科学发展观和正确的政绩观，整治形式主义和虚报浮夸，不搞劳民伤财的“形象工程”、“政绩
工程”，规范政府行政责任，加大监察处置力度，完善行政问责程序和运转机制，避免走形式，加强政风
建设。
第三，完善地方政府绩效考评指标体系及考评机制。实施政府绩效管理，是政府管理机制创新的重要
举措。在落实科学发展观的讨论和实践中，人们普遍对单纯以GDP为政府政绩考核主要指标的弊端加深了认
识，特别是对只能看出经济产出总量的情况，却不能看到背
后的环境污染和生态破坏程度，以及社会事业发展和社会公正问题受到削弱表示担忧并提出质疑。在借鉴国
外经验的基础上，有关部门强调实行绿色
GDP，加强生态环境指标的考核；
有的专家学者主张弱化GDP指标，加强生态环境和社会发展指标的考核；有的专家学者主张取消GDP，重新
设计新的政府绩效考核指标。从实践来看，有些地方政府已经开始探索新的考核指标体系，但非常不完善，
问题还有很多需要解决。应当加快建立健全有效的地方政府政绩考核指标体系，对考评运行机制也要特别加
以研究和完善。
第四，着力完善群众诉求和利益维护保障机制。市场经济的发展和社会经济结构的深刻变化，带来了
经济利益的多元化。由于经济和社会发展中政府的社会管理职能尚不到位，社会上存在着一些因征地拆迁、
移民安置、企业改制、劳资纠纷、社会保障等引发的利益矛盾和冲突，受损群众的利益需要政府和社会来
维护。社会管理要紧紧抓住协调各种利益关系这个关键，加快建立健全群众合理诉求和正当利益的维护保障
机制，强化基层的基础工作，认真履行信访条例的要求，综合解决群众反映强烈的突出问题，促进社会公
平和正义，维护社会秩序和社会稳定，努力构建和谐社会。
深化政府行政体制改革重点领域的选择至关紧要，既要做到稳妥可行，具备改革的现实基础，也要有
必要的推进力度，能够体现改革决策者的决心和魄力。根据各地改革的实践经验并综合专家学者的研究意
见，目前改革的重点领域有以下三个方案可供选择。
一是把省（自治区、直辖市）中间层作为改革的重点。其主要理由是：中央政府历经多次改革，除实行
大部门制的探索外，短期内调整余地不会很大，且大部门制也需要有个逐步推进的过程。县乡改革正在进
行中，对全局推动力度相对有限。而中间层存在问题较多，从此入手，可以促上带下，形成联动改革效
应。
二是把县乡两级作为改革的重点。其主要理由是：县乡财政风险日益显现，政府的形象和公信力受损
严重，迫切需要中央和省级政府拿出更大的资源加以整治和支持。免除农业税使县乡财政收入减少，精简乡
镇机构和财政供养人员显得更为迫切。
三是把事业单位作为改革的重点。其主要理由是：事业单位在我国政府财政供养人员中占绝大部分，
存在着职能模糊和违规授权的弊端，导致乱收费、乱罚款、乱摊派有禁无止。要考虑政府提供公共服务的需求
和社会对公共服务与公益事业的需求，根据事业单位本身是属于营利行业还是属于公益事业等特征，加大分
类分流改革的力度，有保有减，增强市场化和法制化约束，减轻财政压力。
政府行政体制改革是一项复杂的系统工程，过去有过单项改革效果不理想的经验和教训，为避免改革的
功效被损耗或抵消，为了积极稳妥地推进政府行政体制改革，有必要加强对改革的战略设计。应当组织各
方面力量从两个体系对改革的整体配套方案进行周密的研究和设计：一是政府行政体制自身的系统配套改革；
二是政府行政体制改革与党和国家政治、经济、文化、社会体制及干部制度等的配套改革。只有整体设计、
配套改革，才能协调推进，步步为营，取得实效。
五、减少行政层级与形成三级政府架构
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国家“十一五”规划中有两处非常值得重视的新亮点：一是在完善财政体制内容中提到“理顺省级以下财政管理体制，有条件的地方可实行省级对县的管理体制”；二是在推进政府职能转变内容中强调“优化组织结构，减少行政层级”。这预示着，政府改革从减人、减事、合并机构的行政职能调整，开始扩展到“减少层级”的行政改革。尽管这项改革还处于酝酿和铺垫阶段，但这确是行政体制改革思路上的重要动向。种种迹象表明，中央决策层不仅限于在原有体制上考虑行政改革问题，也更关注从行政架构上寻找改革的突破口。
目前我国经济发展、政治稳定，政府职能调整加快，基本具备了省直管县的改革条件。一是市场经济体制的建立与完善，为省直管县提供了制度保障。二是经济社会的发展，为省直管县提供了技术条件和基础条件。三是随着市场经济的发展，市级指导县级发展经济的可能性越来越小。四是行政层级过多，也不符合国际上的改革发展方向。从这一层级展开，较有力度，对于我国行政区划和行政体制改革都具有突破性的带动和示范作用。
从2002年起，浙江、湖北、河南、广东、江西、河北、辽宁等省先后开始了“强县扩权”和“扩权强县”的改革，把地级市的经济管理权限直接下放给一些重点县，在经济管理方面形成了近似于“省管县”的格局。海南省出于土地面积和人口较少的因素，已经完全实行了“县市分治”，市只管理城市本身，县则由省直接管理。重庆直辖后，也已完全过渡到直管区、县，这为进一步推广省直管县积累了经验。
从各地实际情况来看，省直管县可以从财政方面入手，由省直接统管县财政，逐步地让地级市恢复到城市管理的职能上去。目前各地实施的扩权强县，目的是在行政区划不变的情况下，把部分权限下放给县，以减少管理层次，提高工作效率，降低行政成本，推动扩权县（市）抓住机遇，加快发展，尽快形成一批经济活力强、发展速度快、综合素质高、带动作用大的县（市），促进城乡经济和区域经济协调发展。这既是深化行政管理体制改革、积极推进制度创新的客观需要，也是增强县（市）自主发展能力、实现全面建设小康社会目标的关键环节。
“省直管县”和“扩权强县”，在目前国情条件下对于解决城乡二元经济结构，是最现实的选择。不少地方在总结经验时，注意到了浙江省经济大发展的经验，也认为有“省直管县”和“扩权强县”的功效。“扩权强县”无疑有利于条件好的县（市）进一步优化发展环境，使之拥有更大的自主权，为最后省完全管县做好准备，具有不可忽视的重要作用。省直管县的改革，就全国而言，由于各省的经济实力、地域面积、人口数量、社会关系差别很大，面临的问题也十分复杂，因此，改革不能一刀切。其类型可能有以下三种：一是在已经形成区域经济中心和积极构建区域经济中心的发达地区，如北京、上海、天津、重庆这些直辖市和广州、深圳、南京，武汉、青岛、大连等副省级城市，可重点加大推进“撤县建区”的力度。为构建区域经济中心，较发达的地级市也可适当扩大管辖范围，改近郊县全部或部分为市辖区，或将几个近郊县部分区域划归市辖。二是在西部面积比较大的欠发达地区，如青海、新疆、西藏、内蒙等省区，在区划没有调整的情况下，仍维持目前的行政管理格局，但可向县级单位下放一些权力，可以选择部分县进行直管。三是在上述两种情况外的大部分区域，积极探索省管县的改革，条件成熟时实行从财政体制过渡到行政体制意义上的省直管县。从此层级突破较有力度，对行政区划和行政体制改革都具有带动和示范作用。各地要善于创造条件，在“十一五”期间，积极探索省直管县的改革。
从更长远来看，我国实行中央、省、市县三级政府层级比较理想。如果实行省直管县，可以做到中央、省、市县、乡镇四级。如果在乡镇一级上有大的突破，则有可能成为中央、省、市县三级。但理想和现实之间是有一定距离的，为了理想而理想，也会出现不少问题。从我国的实际情况看，在短时间内实现三级政府的难度非常大。比较可行的是：应当在今后逐步实行省直管县的改革，争取在10年内完成这项改革。同时，也应积极探讨乡镇级政府的未来走向问题。如果未来20年内有可能在乡镇级政府上动大手术，则有可能形成我国的中央、省、市县三级政府架构。但这个“有可能”需要许多条件，目前我们还不完全具备。因此，轻言撤销乡镇级政权，是不妥的，也是不严谨的。我们只能说，逐步减少层级，向扁平化方向前进。争取在10年内实现中央、省、市县、乡镇政府四级架构。在此基础上我们再探讨如何实现三级制，如果能够在15〜20年内，结合区划调整，实现中央、省、市县三级
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政府层级，就说明我们的行政改革是有力度的，也取得了实质性进展。
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篇十：中西行政体制与公共治理之间的联系
28地方政府职能合并的两种方式1各地方政府间签订契约共同履行某项职能2若干地方政府共同设立一个跨地区的特别机构来负责这些地方政府的辖区统一提供某些专门的服务29地方政府机构发展的趋势规模不断膨胀结构日趋复杂数量不断增多雇员人数也日益增长
第七章西方国家的地方政府制度
1、国家结构形式：是国家的整合形式，指的是国家各个组成部分如何整合成为一个称其为国家的政治共同体。国家结构形式具体表现：国家的整体与部分之间以及中央政权机关与地方政权机关之间相互关系的构成形式。
2、单一制：是一个主权国家的中央政府将国土划分成若干行政区域并设立相应的地方政府的一种结构形式。
3、单一制的特点①全国只有一部宪法、统一的法律体系、统一的最高立法机关、统一的行政机关体系和司法机关体系；②国民具有统一的国籍，中央政府在国际交往中代表国家统一行使主权，地方政府的对外交往不具有主权性；③全国划分为不同的行政单位和自治单位，这些行政单位和自治单位没有脱离中央而独立的权力，中央政府可以随意变更地方政府的疆界；④中央和地方的关系是领导与被领导的关系，地方的权力来自于中央的授予。
4、联邦制：由两个或两个以上享有独立权限的地区作为成员单位组成统一主权国家。
5、联邦制的特点①国家有统一的宪法和基本法律，各联邦组成单位有自己的宪法和法律，如果成员单位的宪法和联邦宪法发生冲突应以联邦宪法和法律为准；②联邦有自己的议会、政府和法院，各成员单位亦设有自己的立法、行政和司法系统；③联邦是国际政治的主体外交权属于联邦政府，但在宪法的范围内联邦成员也可以有一定的对外交往的独立性；④联邦与各成员单位的权力划分由宪法规定，联邦宪法的修改需经联邦和成员单位的共同参与。
6、中央集权单一制和地方分权单一制的比较中央集权型单一制国家：地方政府在中央政府严格控制下行使职权，地方没有自治权，或者即使设有自治机关亦受中央的严格控制。（1982年以前的法国）地方分权型单一制国家：地方政府由当地居民选举产生，并在中央政府监督下依法自主处理本地区事务，中央不得干涉地方具体事务。（英国、日本、意大利）
7、近年来的地方政府改革及其特点20世纪80年代以来，西方主要国家都着手对地方政府进行了改革。改革所引发的变化既涉及中央与地方的关系，又涉及地方政府本身的治理结构。西方国家的地方政府改革呈现出这样两个特点：1)原来具有中央集权传统的西方国家逐步实行权力下放和地方分权，增强了地方政府的自治权力；2)大多数国家都在根据本国情况对地方政府体制不间断地进行改革，使之能适应不断变化的政治、经济环境。
8、单一制国家中央与地方的分权单一制国家分为：1）中央集权型单一制国家；2）地方分权型单一制国家。
9、美国和德国的联邦制比较①在美国，联邦政府和州政府的权力都是由合众国宪法来授予的，联邦不得侵夺州的权力，任何一个州也不得僭越只有联邦政府才可以行使的权力。州政府的权力则主要来源于保留权
力，即宪法未明确授予联邦也未禁止各州行使的权力。联邦和州政府还对某些事项有共享权力，如税收、公共卫生、汽车安全，毒品控制等。州的一切权力归州政府。从宪法角度看，美国州与地方政府的关系属于单一制的性质，这就是联邦制下的“州内单一制”。②在德国，在基本法伤列举联邦权力，而将剩余权力划归各州。联邦和州都有自己专有的立法范围，比如外交、国防、贸易、货币等；文教、警察和地区归化是州的专有立法范围。在共有立法的领域，联邦已经立法的，州不可以立法，联邦没有立法的，州可以立法，但一旦联邦也立了法以后，州的法律则自然失效。德国重要立法权均在联邦，州只制定一些服从于联邦法律的地方性法规。联邦政府主要负责制定政策而州政府主要负责实施和执行政策，被称为“功能联邦主义”10、一般地域型地方政府：国家基于按地域进行管理的一般需要而设置的政府。
11、市镇型地方政府：国家基于市镇地区专门管理的需要而设置的政府。
12、民族区域型地方政府：多民族国家基于解决民族问题的需要，而在少数民族聚居区域设置的政府。俄罗斯
13、特殊型的地方政府：国家基于政治的、行政的或其他特殊需要而设置的政府。可分为政治性的特殊型地方政府和行政性的特特殊型地方政府两类。
14、基层政府：居于地方政府的最低层级，直接与地方居民发生关系的地方政府
15：美国的特别区：为某种单一目的而设立的，专门行使某一项管理职能的专门职能特区，具有管理本辖区内政治、经济、文化等各项事务的职能的特区。
16、州内单一制：美国州以下的地方政府和州政府的关系属于单一制的性质，州的一切权力归州政府，其下设的地方政府只能作为州的代理人或根据州议会的特许行使权力，它们不拥有固定的权力，而只能行使州宪法赋予的权力和由州议会通过立法所赋予的权力
17、最高层地方政府:是地方层级的第一级，它并不直接面对居民，而是直接与中央政府发生关系的地方政府，其设置更多的从政治统治的需要出发来考虑的
18、中间层地方政府：介于最高层地方政府与基层地方政府之间的所有地方政府。
19、行政体地方政府：它的长官由中央任命产生，完全隶属于中央政府，服从其指挥并对其负责；它的权力来自中央政府的授权，本身无独立的人格，而仅代表中央政府在当地行使这种权利；它不设有代表当地居民利益和意愿的代议机关，或虽设地方咨询机关，但无实际权力。优缺点：确保政令统一、避免地方主义的优点；缺点：无法充分发挥地方积极性，也不能很好地吸纳当地居民参与管理。
20、自治体地方政府：是一定地域的居民，为在其居住区域管理本地方公共事务，而依据
国家法律组成的拥有一定自治权的政府。
（英国地方政府）
利弊：有利于推动参与式民主的发展，更好地发挥地方的创造性；缺点是过于强调地方利益，
有时会导致中央政令无法顺利贯彻，且可能造成地方政府间的矛盾。
21、行政区划一应遵循的原则1）推动经济发展的原则；2）加强控制和提高管理效率的原则；3）促进民族团结和发展的原则；4）照顾自然条件和历史传统的原则；5）保持稳定又适时调整的原则。
22、地方政府职能：指地方政府在国家和地方事务中所起的作用或承担的职责。
23、地方政府职能的特点：1）执行性；2）服务性；3）有限性。
24、政府服务外包：是指政府通过公开竞标即签订合同，来向有关市场主体购买民众所需要的公共服务。是政府职能发展的新特点、新趋势
25、地方政府职能的具体内容：1）单一制国家地方政府职能；（法国：中央集权型单一制国家、英国:地方自治型单一制国家）2）联邦制国家地方政府的职能（美国、德国）。26、英、法、美三国地方政府机构的设置见一考通P123-124
27、地方政府与中央政府职能的比较地方政府职能与中央政府职能既有着密切的联系，又各有侧重：1、地方政府职能和中央政府职能都是国家职能的主要表现，必须贯彻统治阶级的意志并服务于统治阶级的利益；2、由于中央政府和地方政府所处的地位不同，对经济活动支配的范围及可供使用的政策工具也不同，因此它们的管理职能在内容和范围上有一定差异；3、中央政府还拥有地方政府所不具有的控制货币发行、提高或降低利率等的财政手段。
28、地方政府职能合并的两种方式1、各地方政府间签订契约共同履行某项职能2、若干地方政府共同设立一个跨地区的特别机构来负责这些地方政府的辖区统一提供某些专门的服务
29、地方政府机构发展的趋势①规模不断膨胀，结构日趋复杂，数量不断增多，雇员人数也日益增长；②职能分工与专业化程度提高，地方政府雇员的专业化、技术化程度也不再不断提高；③地方自治日益扩大，而且取得自治权的已不再限于城市地区，越来越多的基层乡村地域正逐步获得自治权；
④地方政府组织的结构和形式日益多样化，不仅表现在不同国家、不同时期地方政府机构不同，而且在同一国家的不同地区、不同层级甚至同一层级上也可能存在着多种形式的地方政府机构
30、地方政府机构改革的措施①将职能相近或职能交叉的地方政府部门合并，精简地方政府机构和人员；②根据一些新出现的社会问题所提出的新要求，增设新的政府机构加以解决和处理；③注意发挥咨询、信息服务和顾问机构的作用，提高决策的准确性；④扩大地方政府及职能部门自主权，以更好地履行其在供给公共服务和有效管理方面的责任；⑤用企业管理精神来重塑政府，强调要引入竞争机制来实现公共机构的创新；⑥将地方政府的公共服务职能由直接提供为主转为外包为主，以裁撤不必要的机构和提高服务品质。
31、西方国家地方政府职能的演变1）地方政府职能总量的不断膨胀；2）地方政府的管理性、服务性职能日趋重要；3）地方政府职能出现“职能合并”的倾向；4）地方政府服务职能的民营化潮流。
32、城市政府：是国家设置在城市地区以履行市政管理职能的地方政府。
33、城市政府的分类以城市规模为标准，分为：1）大城市的城市政府；2）中等城市的城市政府；3）小城
市的城市政府。以城市功能为标准，分为：1）政治中心的城市政府；2）文化中心的城市政府；3）经
济中心的城市政府。以行政等级为标准，分为：1）中央政府直辖的城市政府；2）非中央政府直辖的城市
政府。
34、城市政府职能：指城市政府为实现国家意志、维护城市安全，稳定和推动城市各项事业发展而担负的责任和职能。
35、议会委员会制：指市议会和市政府合二为一，市议会拥有立法权和行政权、市议会负责作出决策并组织其设立的若干城市委员会来执行的城市政府组织形式，如英国的个城市和加拿大的多数城市
36、议会市长制：立法权和行政权分别由市议会和市长掌握并相互制衡，但市议会在与市长的关系上处于优势地位的这样一种城市政府组织形式。（日本城市、美国城市，在美国被称为：弱市长制）
37、市长议会制：立法权和行政权分别由市议会和市长掌握并相互制衡，但市长在与市议会的关系处于优势地位的这样一种城市政府组织形式。（法国、德国，美国的强市长制也属此列）
38、议会一经理制：市议会专门聘请一位市政管理专家任经理，由其主持市政府行政工作并实行专业管理的一种城市政府组织形式。（美国城市政府所独有的一种形式）
39、城市政府的形成与政府的产生和发展（1）城市政府的产生是与城市的形成相伴的，城市的出现后，就需要有公共的政治机构，也就是说需要一般政治。（2）工业化生产对劳动力需求增强，及人们对新生活方式的向往，西方国家人口迅速向城市集中。城市化进程的加快带来了交通堵塞、垃圾污染、住宅不足等一系列特殊的城市问题或称为“城市病”，从而也使城市政府的重要性日益显现。
40、城市政府职能的特点1）城市政府职能的履行所面向的人群大而密集、结构复杂且参与意识强；2）城市政府职能的范围广泛且对专业性和技术性的要求很高；3）城市政府职能更多地以直接和法制的方式履行。
41、城市政府职能扩大的趋势：城市政府职能的扩大是与工业化和城市化的加快、社会经济的发展、科技的进步相伴的，随着城市中新问题、新矛盾的出现，城市政府所面临的职责和任务必然会更重。现在的西方国家，城市政府的职能突破了单一的政治统治职能，向多元化方向发展，特别是经济管理和社会服务职能大大增强，其广度和深度都是以往任何时期的城市所不具备的。
42、市长议会制的特征①市议会由市民选举产生,拥有立法权,可以监督市行政机构,并负责组织和管理市镇公务,通过市镇预算,管理市镇财产；②市长由市议会在市议员中选举产生,兼任市议会议长,他有权召集议会特别会议讨论紧急事务,也有义务执行市议会决议并受其控制；③市长是市的行政长官,市行政机构各部门首长对市长负责,市长对市行政机构有高度集中统一的指挥权；④市长有某种独立的立法权,即制定行政规章的权力,同时他不能被市议会罢免而只能由中央的内政部长罢免。
43、议会一经理制的特征：①市议会由市民选举产生,规模较小,掌握立法权,负责制定各项重要政策,但市议员不得担任市经理和各行政部门首长；②市议会公开聘请一位受过专业训练的、有实践经验的市政专家来担任市经理,他被授予履行城市政府职能所必需的全权,包括任免市政府各部门负责人并监督其工作,编制预算草案并负责执行,执行市议会的各种法律案和决议案等；③市经理需向市议会负责,并向其提供有关市政府管理方面的意见；④市长由市议会任命或由市民直接选举产生,只作为官方代表行使一些礼仪性的职权,而无权干预市经理的工作。他没有行政权,对市议会的决议也没有否决权。
44、城市政府面临的困境：1）城市政府职能和责任增加，特别是社会保障方面的开支大幅上升，而政府的财力资源有限，又无获取新资源的良策，于是就陷入了财政危机；2）城市政府职能的膨胀相应地导致了政府机构及人员的大量增加，从而增加了协调和控制的成本，并容易滋生官僚主义作风，这与过度密集的人口一道造成了管理危机；3）城市政府职能的扩张使市民对政府的依赖加大、期望增高，但同时政府却因资金短缺和管理难题而能力不足，其结果是政府形象受损和普遍存在的信任危机。
45、西方国家城市政府的组织形式①议会委员会制②议会市长制③市长议会制④议会一经理制
46、基层政府的产生和发展基层政府居于地方政府的最低层级，直接与地方居民发生关系的地方政府。早期的基层政府以一般地域管理为其设置目的，所管辖的地域兼有农村和城镇。其发展演变史包括农村基层政府、市镇基层政府和新型的城乡合一的基层政府
47、基层政府的作用1）为居民直接提供各类公共服务并满足其要求；2）巩固政权基础，保障国家政治、社会秩序稳定；3）推动公民参与治理过程，促进民主政治发展。
48、西方国家的基层地方自治分为：1）英美模式；2）法日模式。英美模式：英美国家队基层自治十分重视，把自治权利看成是人民所固有的，先于国家
而存在。法日模式：不同于英美人民自治理论，主张“团体自治”，认为地方自治权利不是天赋
的，不为地方人民所固有，而是由国家主权所赋予的。
49、基层政府的管辖规模与其职能的关系基层政府的管辖规模关系到基层政府的活动能否充分发挥效益与效率。基层政府管辖规模分为：规模适度、规模过大、规模过小三种类型。规模适度的基层政府能独立完成自身应承担的基本职能，政府效益得以较好发挥。规模过大的基层政府难以靠一个政府来全面完成其管理任务，于是常需增设代表机构或工作机构。规模过小给基层政府的行政管理工作带来困难：一方面人口太少意味着税收也少，政府财力不足，从而使一些必要的基础设施建设和公共服务供应都可能面临资金短缺；另一方面人口太少意味着服务的供应难以形成规模效应，服务成本将增大，从而导致基层政府的服务效率降低。
50、英、美、法基层政府的设置见一考通P127
篇十一：中西行政体制与公共治理之间的联系
P> 与西方公民社会下的国家治理不同我國的国家治理是在中国特色社会主义社会下形成的以人为本的治理方式即以政府为主导市场企业社会组织和公民多元主体参与通过一系列合法的手段充分调动社会资源共同制定和实施公共政策规范和管理公共事务最终实现公共利益最大化的过程国家治理体系中的社会组织：西方理论和中国经验
作者：孔金平，刘彤来源：《天津行政学院学报》2017年第4期
摘要：在推进国家治理能力现代化的进程中，社会组织作为国家和社会的中介以及公民参与国家治理的重要载体发挥着重要的作用。目前，我国社会组织存在制度阻碍、自身发展局限和认知缺乏三方面的角色困境。结合我国国家治理的具体实践，在以国家为主导、市场和社会共同参与的"三元一主"的"元治理"理论的指导下，对西方的治理理论进行反思，并着力做好顶层制度设计，保持党与社会组织的和谐融洽，不断激发社会组织活力，使社会组织在国家治理现代化中更好地发挥作用。
关键词：社会组织；国家治理体系；角色困境；元治理理论
中图分类号：D262文献标识码：A
文章编号：1008－7168（2017）04－0090－06
面对新时期社会经济的高速发展，党的十八届三中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的总目标，这标志着我国的国家治理观实现了从"统治"到"治理"的重大突破，以政府为主导的传统管理模式将逐渐被以多元为中心的新型国家治理模式所取代。实现治理主体的政府"一元化"向党、政、企、社、民的"多元化"转变，要求对国家权力进行严格界定，将涉及市场领域和社会领域的"公共权力"还给市场和社会自身支配和利用。社会组织作为联系国家和社会的中介，以及公民参与国家治理的重要载体，具有服务、治理和协商三大职能。发挥社会组织在多元治理模式中的主体作用，协调好政府、市场、社会和公民之间的关系，对于推进国家治理体系和治理能力现代化进程至关重要。
一、核心概念概述
（一）国家治理
在西方语境里，治理（Governance)概念源于拉丁文和古希腊语"掌舵"，后引申至国家政治和公共事务领域。
1995年全球治理委员会给出的定义：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的过程［1］。简言之，治理是以特定的组织为中介，协调不同利益主体之间的矛盾，最终达成共识并获得实施的过程。与西方公民社会下的国家治理不同，我国的国家治理是在中国特色社会主义社会下形成的以人为本的治理方式，即以政府为主导，市场、企业、社会组织和公民多元主体参与，通过一系列合法的手段，充分调动社会资源，共同制定和实施公共政策，规范和管理公共事务，最终实现公共利益最大化的过程。
（二）社会组织
1.社会组织的概念。关于社会组织的概念，国内外学者一直都没有达成统一，存在研究领域和专业侧重点的细微差别。对此，本文不做具体区分，只综合各学者观点，将社会组织定义为除国家政权部门以及企事业组织之外，由社会单位或个人自发成立的，依法进行公共服务和
协调沟通等工作的，自我管理、自我服务和利益表达的组织形式。具有非营利性、非政府性、社会性、独立性和自愿性的特征［2］。
2.社会组织的分类。社会组织目前国内学者也没有统一的标准,不同的角度有不同的分类方法。从生成模式角度看，社会组织可具体划分为官办社会组织和民办社会组织；从活动领域角度看，社会组织可具体划分为政治型社会组织、经济型社会组织和社会工作型社会组织①；从主要功能角度看，社会组织可具体划分为社会团体、民办非企业单位、基金会和草根组织四类。本文以功能角色为视角对社会组织进行剖析。
第一，社会团体是指我国公民行使结社权利自愿组成，为实现会员的共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性社会组织②。包括各类使用学会、协会、研究会、促进会、联谊会、联合会、基金会、商会等称谓的社会组织。
第二，民办非企业单位是指企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用非国有资产举办的，从事非营利性社会服务活动的社会组织③。广泛分布在科技、教育、文化、卫生、体育、劳动、民政、社会中介服务、法律服务等行业中。如：科技服务中心、民办学校、疗养院、养老院、民办信息查询中心等。
第三，基金会是指利用自然人、法人或其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的成立的非营利性法人［3］，是捐赠人、受托人和受益人之间围绕公益财产而形成的公益信托和财产集合。例如，红十字会、中国青少年发展基金会等。
第四，草根组织通常指扎根于城乡社会的基层民众组织，代表着广大基层民众的利益。此类基层组织由于相关申请注册条件不足或缺乏相关管理机构等客观原因而不具有法定资格。如，北京"打工青年艺术团"等。
3.职能的定位。现阶段，国家越来越重视社会组织的发展。社会组织在得到政府的大力支持和帮助的同时，自身也肩负着承接政府服务治理和协商公共职能的责任。
服务职能指政府将直接向社会公众提供的部分公用服务和社会管理事项，按照相关规定和程序，交由社会组织承担，并支付一定比例的费用。如社区服务、社会救助、社会福利等工作。治理功能指政府通过市场竞争、包容性支持等方式，在社会公共服务供给工作上与社会组织进行合作，促进政府购买服务，促进社会和谐稳定发展。
协商功能指社会组织利用自身连接政府和社会公众的优势，一方面有效传播政府信息，增强对国家政策的理解力，另一方面，有效表达社会公众和社会组织自身发展的利益需求，减少国家政策的失误率。
二、新时期下对社会组织的角色期望
政府对公共事务的垄断分配以及企业对公共事务的纯粹市场化运作都无法实现对社会的自主有效治理［4］。而社会组织弥补了二者的失能空间。近年来，国家越来越重视社会组织在政治生活、经济生活和社会生活现代化中的分量，并不断给予其高度的政治合法性和发展空间。
（一）公民和政府之间的"传声筒"
社会组织作为联系公民和政府的中介，能够很好地发挥"传声筒"的作用。一方面，社会组织的自发性和普遍性特征，使其具有广泛汇集民意的优势，从而在公民和政府之间建立起安全高效的桥梁，以便于政府更好地实施宏观调控，提高政府社会服务的质量。另一方面，社会组
织可以通过自身的舆论传播能力宣传国家政策和法规，加深公民对政策精神宗旨的理解，确保公民和政府之间有效的双向沟通。
（二）社会矛盾的"缓和剂"
传统管理模式下的政府在面对突发事件和社会风险时表现得孱弱无力，造成政府自身合法性危机和诸多社会问题，为有限政府的产生创造了制度前提，为社会组织发展提供了制度空间和舆论支持［5］。首先，社会组织能从源头上控制社会矛盾的激发。社会组织作为联系政府和公民的桥梁，扩宽了公民表达利益诉求的渠道，从而达到了公民的心理预期，社会和谐因素大大增加。其次，社会组织能够整合社会矛盾信息，是突发事件的最佳应对者。在社会异质性愈加凸显和利益诉求愈加多元时，社会组织公益性、高效性、灵活性和社会性的优势汇合了各行业各领域的诉求信息，为公共决策提供重要参考。最后，社会组织作为社会矛盾的调解机制，能够很好地弥补营利性组织难以兼顾社会效益和社会公平的缺陷，为不同利益主体的协商提供有效载体。
（三）公共服务的提供者
当政府面对公民复杂的、特殊的、局部性的利益需求无法及时进行解决时，社会组织恰恰成为满足这一个性化需求的重要依托。突出表现在教育、科学、文化、卫生和环境保护等服务主导型领域。此外，社会组织格外注重对社会弱势群体的保护。与政府间接性的保护相比，社会组织能够进行更加贴近现实的沟通，提供更加实际的帮助。对弱势群体进行的合理分类，尤其是突出对孤寡老人、未成年人、残疾人、受灾群众的帮助和保护，极大地促进了社会资源的合理配置。
（四）公共精神的倡导者
社会主义市场经济体制下，激烈的市场竞争和利益追逐导致严重的"道德风险"，公众的道德水平严重滑坡。社会组织之所以能够在污浊之中坚持发挥自身在扶弱帮贫、环境保护、慈善捐助等方面的独特作用，如环境保护协会、红十字会等。关键就在于社会组织集"公共精神"价值观于一身。在"政府失灵"导致难以兼顾少数人的困境中，社会组织履行了特殊使命，彰显了公平和正义；在"市场失灵"导致的社会资源分配不公平中，起到了弥补和监督的作用。
（五）社会自治的推动者
社会组织的快速发展将分散的个体组织结合起来，处理公众内部共同的社会事务，从而达到公众参与社会治理的目的和效果。在维护公民个体的利益和组织各种公共活动中，为公民提供一种组织化的利益诉求渠道。公众在受益过程中也逐渐养成了自我反省和互相监督的习惯，大大提高了公众参与自治的积极性和主动性，有效补充了政府促进社会自治的局限性。
三、社会组织在实践中的角色困境
国家治理是一个结构性的动态均衡调试过程。国家发展的不同时期，有不同的治理理念和治理方式。有学者将近代以来推进国家治理和社会进步的力量总结为"19世纪是市场，20世纪是政府，21世纪则是社会组织"［6］。社会组织的确在国家治理和社会发展中起到了推动和补充作用，国家对此寄予了很大的期望。但也不可否认，现存的制度性障碍和观念缺失等制约因素，也导致了社会组织在发挥作用时难以接合国家治理目标，陷入严重的角色困境。
（一）制度障碍
当前，我国逐步形成了五大转变：一是市场经济的发展，二是政治体制改革的深化，三是建设和谐社会理念的提出，四是公民精神的觉醒，五是公民社会的发展壮大。这五大转变使我国社会组织的外部环境出现转机［7］，政府向社会组织购买服务的合作型发展模式积累起巨大的发展空间和发展潜力。因此，解决旧体制残余和制度性空缺问题已经迫在眉睫。
1.旧体制残余。新中国成立后，我国效仿苏维埃模式，建立起高度集中的中央集权政治体制和计划经济体制。国家和社会合二为一，社会组织处于政府的"统治"之下，谈不上任何自主性和独立性。改革开放后，我国建立起具有中国特色的社会主义市场经济制度，下放权力，推进体制改革。但根据"路径依赖"理论，某一项制度往往会循着最初成型时的模式不断自我强化，而不易扭转与改变［8］。在国家治理中"大政府"与"小政府"的变化并没有体现出本质上的权力下放，名义上的政府与社会共同治理，实际仍然以政府为主导，社会组织只不过是处于"被管理""被支配"下的有限参与者。
2.制度性空缺。我国在制定社会组织相关法律法规方面具有严重的滞后性。现存的法律法规主要有：《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》三大条例，以及《公益事业捐赠法》、《工会法》、《中华全国妇女联合会章程》、《民办教育促进法》和《外国商会管理暂行规定》等。宪法虽然规定公民具有依法结社的自由权，但是并没有形成以宪法为核心的可行性法律法规指导具体实践，零星颁布的行政法规和地方性管理办法之间缺乏衔接，对社会组织的生存、发展和未来前景的考虑和设想也严重不足。不仅数量少，针对性低，而且可操作性差，有的法规已经与社会组织的快速发展现状不相适应，造成社会组织法规的制度空白。如社会组织管理的三大条例已经无法适应当前社会组织登记注册的需要，由于修订工作涉及一系列自上而下的职能调整和制度改革，短时间内无法实现；党的十八届二中全会提出的行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织可直接登记与民政部门和业务主管部门的双重管理体制相冲突等。
（二）自身发展局限
1.产生的动力不足。当前社会组织正处于蓬勃发展时期，但依附于国家让渡的权力空间，是政府"去权威化"举措的产物，具有严重的弱话语权和强依附性。而西方国家的社会组织对国家权力边界进行了严格界定，具有高度的自主性。在政府的绝对权威面前，我国的社会组织的发展面临着自身权力限制、申请程序烦琐、社会地位低下等问题。虽然个人和社会活动领域扩大，但国家的权力边界依然不清晰，社会组织本身调控社会资源的权力和能力严重不足、专业化程度也很低，社会组织只能在狭小的生存空间中缓慢生长。
2.发展条件的限制。社会组织具有非营利性，经费主要通过财政拨款、社会捐赠、服务收费和投资收入等渠道获得。由于公众的慈善意识较低以及社会公益组织频频陷入信任危机，如红十字会郭美美"炫富"事件、中国慈善总会"尚德诈捐门"事件、青基会"中非希望工程"、河南宋庆龄基金会"雕像门"事件等，导致社会公益组织筹集的资金总数不容乐观，且只集中在一部分基金会手中。服务收费是社会组织通过自身提供的产品和服务获得创造性收入，但稳定的创造性收入建立在高质量人才管理和服务对象认可的前提之上。投资收入既需要充足的资金又面临着巨大的投资风险，经费贡献微乎其微。因此，社会组织发展所需的资金主要来源于政府的财政支持。目前政府对社会组织的财政拨款不仅金额有限，分配不平衡，而且还存在私吞和挪用经费的现象。与政府部门和企业工作相比，社会组织所吸引的人才数量和质量显示出巨大的劣势，进而陷入发展受限和人才短缺的恶性循环。此外，我国对社会组织实施的"双重管理体制"，也导致社会组织缺乏自主性和自制力，部分社会组织还带有一定程度的官僚政治色彩。
（三）认知缺乏
1.缺乏公共参与意识。阿尔蒙德认为，现代化国家的文化类型是参与型文化，即公民积极同政府部门互动，参与政治生活。公共参与需要公共精神的支撑，主要表现为对公共事务的责任心和归属感。计划经济时代的全能型政府管理模式，深刻影响着公众的公共态度。尽管改革开放大大扭转了这种局面，公众的参与意识得到不断增强，但在涉及国家大政方针方面依然存在不少被动配合的淡漠现象。一方面，由于社会组织是改革开放后才逐步发展壮大起来的公益性组织，社会公众对社会组织相关概念的认识依然比较模糊，对社会组织的相关工作采取"不信任不参与"的态度。另一方面，社会组织的业务主管部门、审批部门负责人直接对社会组织负责，社会组织的业务情况和信誉评级直接影响相关负责人的绩效评分和职务晋升。
2.缺乏公共主体性。新中国成立后，受到马克思主义主体性思想以及毛泽东"群众路线"的影响，公众逐渐养成了高度的主体性，自发组成民间团体投身革命建设。然而，这一积极发展态势"夭折"在"文化大革命"之中，公众转而以自保为生活宗旨。即便是在当前社会生活开放化和世界经济一体化的形势之下，社会公众作为分散的个体仍然局限并满足于自己的生活范围，对公益慈善和社会发展前景的关注十分有限。少数目光长远的社会公众虽能够认识到国家治理重要性，却把希望寄托在政府的权责之上。名义上的政府"去权威化"，实则是"大政府"的改头换面。由分散的个体组成的公民社会向有组织的自由人联合组成的社会共同体转变，还需要漫长的历程。
四、社会组织更好地发挥现代化治理作用的路径选择
20世纪80年代，西方基于"政府治理失灵"和"市场治理失灵"的反思，提出了具有明显社会中心主义倾向的治理理论。该理论"强调人际间、组织间、力量间、机制间的谈判和反思，而谈判和反思意味着参与治理力量的多元化和分散化"［9］。这种治理模式成立的重要前提是国家被定义为调节人和社会力量的伙伴，并通过协商和对话来调节和参与各种社会力量解决社会问题［2］。一方面，这种治理模式产生于西方资本主义市场经济"市场失灵"以及政治-行政相分离的政治架构之上，与我国的社会主义市场经济以及人民代表大会制度有较大的差异；另一方面，即使是在西方国家，这种治理模式也会因很难在有效性和合法性之间找到最佳平衡点而陷入"治理失灵"。笔者认为，英国政治理论家杰索普提出的"元治理"理论更适合我国"强政府"的现实。
(一)加强顶层制度设计
元治理理论强调政府作为多元治理主体中"同辈的长者"，但不是"长辈"，元治理同样需要市场和公民社会力量的壮大［10］。也就是说，元治理是一种以国家为主导，市场和社会共同参与的"三元一主"治理架构。在借鉴西方发展理论的基础上，我国积极探索国家治理的最优方式，初步形成了"党委领导、政府负责、社会协同、公众参与"的社会管理格局。这种格局的制度设计和远景预期都与元治理的要求和原则相一致，并形成了元治理理论的中国化。
在具体的实践过程中，要继续以"推进国家治理体系和治理能力现代化"战略总目标为核心，构建社会组织现代化治理的制度架构。一是针对社会组织现行法律法规数量少、针对性低、可操作性差的缺点，从社会组织的性质、地位、职能、权利和义务、设立条件、登记、监管等入手，加快落实分类标准的统一，明确地分门别类管理，同时兼顾功能交叉型社会组织的管理办法，及时废除不合时宜的规章制度，修订相互冲突的条文规定。二是细化对政治、经济、文化、社会、生态文明各领域社会组织工作的管理和监督。对政治敏感度较高的宗教类、生态环境类等社会组织给予适当的信任和发展空间；同时，成立专门的评估机构，促进社会组织的管理科学化、运行规范化和信息透明化。三是将登记部门从民政部门中分离出来，成为独立的机关部门。加强社会组织的审批控制，协调好社会组织与各部门、各领域的衔接和融合。同时，登记机关要致力于提升自身的管理水平和提高工作人员的专业素养。
（二）保持党和社会组织的和谐融洽
国家治理体系是党领导人民管理国家的制度体系，是包括政治、经济、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域紧密相连、协同发展的体制、机制和法律法规安排［10］。在"国家治理体系和能力现代化"战略目标中，党既是制定主体，也是实施主体，自始至终贯穿于国家治理的全过程。保持党和社会组织的和谐融洽，能够很大程度上减少党和公众之间沟通障碍，更好地促进公共利益最大化，实现党群关系的和谐发展。
保持党和社会组织的和谐融洽，就是要求党利用好社会组织密切联系群众的优势，获悉公众的利益诉求，制定与公众利益息息相关的政策和方针，减少决策失误，提高党的公信力和公众的拥护程度。一是建立基层党组织和社会组织之间的协商对话机制，具体规定对话的主体、形式、时间、内容、程序等，并逐渐上升到法律层面，为党与公众之间建立起有效沟通的制度性保障。二是发挥社会组织的公益性、高效性、灵活性和社会性的优势，弥补党在利益诉求多元化中束手无策的尴尬困境。社会组织一端连接公众，充分、便捷地了解民意后，进行专门的研讨和分析，灵活调整工作内容，帮助政府在突发事件面前做出及时反应；另一端连接政府，将分散的利益诉求整合成系统的报告，并提出相关建议，供政府参考，以减少政府的决策失误。
（三）激发社会组织活力
党的十八大对新形势下加强社会组织建设做出了全面部署，强调"加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制"［11］。十八届三中全会也在思考社会治理体制创新时，对激发社会组织活力提出了明确要求，应当"促进群众在城乡社区治理、基层公共事务和公益事业中依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督"。
新时期，在社会组织角色定位的指导下，应该从人力建设、自律体制和职能转移等方面继续激发社会组织的活力。一是提高社会组织的人员素养。建立科学的管理培训制度和综合配套服务，定期开展培训学习，提供技术性服务，提高工作人员的实践能力。同时，提高社会组织工作人员的薪酬和福利待遇，针对工作表现突出者给予适当的奖励。二是加强社会组织的内部治理。健全民主决策机制、信息公开机制和责任分配机制，严格规范社会组织的工作流程，全面监管权力的使用和资金的分配。三是转移部分行业职能给社会组织。将社会组织的机构设置、人员安排、财务管理与行政部门相分离，严格设置社会组织领导者的资质门槛，特别是在政治身份上的"去行政化"，加快政社分开的进程。将行政部门的申请、统计、认证、诉讼等职能，通过转移、授权或委托的方式给社会组织，提高社会组织的自我发展和自我调节能力，激发自身的发展动力和活力。此外，在严格把控社会组织成立条件和确保社会组织优质服务的基础上，优先培育和发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，响应国家直接登记的政策，简化申请的流程，提高办理效率。
注释：
①参见《社会团体登记管理条例(1993年10月25日国务院令第250号发布)》。
②参见《民办非企业单位登记管理暂行条例(1998年10月25日国务院令第251号发布)》。
③参见《基金会管理条例(2004年3月8日国务院令第400号公布)》。
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［责任编辑：刘琼莲］
篇十二：中西行政体制与公共治理之间的联系
P> 行政管理与行政体制改革摘要：提高行政管理的有效性是行政管理体制改革的必然要求，是实现政治文明的重要一环。我国行政管理中遇到的诸多问题和困惑，也提出了现实挑战。必须重点致力于几个环节和步骤，即要着力于探寻行政管理的规律和方法，树立科学的效率观;深化行政管理体制改革，降低组织与管理成本。关键词：管理效果;现实意义;管理创新措施
行政管理及其有效性主要以科学、效率、效果、效益为基本着眼点，立足于改革和创新，重在实效。它涵盖着不同的层面，涉及到方方面面，是当前我国整个改革进程中日益引起人们关注的热点，也是改革总体推进中一个至为重要的环节。随着社会化大生产的深入展开，对日常行政的指挥、监督、控制成为强烈的必需，科学化管理的需求日益上升。实践证明管理者素质的高低，在极大程度上影响着政务效率与质量。对新时期行政管理科学化问题的探讨具有十分重要意义。
一、行政管理要达到理想的管理效果
管理是一个历史范畴，其作为实践是历经无数人的努力，步步演变，才走向科学化。从最初的经验管理发展到工业化时期的泰罗制和福特制管理，管理开始进入科学管理时期，科学管理是由组织、协调、合作、发挥每个人最高的效率，实现最大的富裕等多种要素结合而成的。现代行政管理正在发生一系列的趋势性变化，行政体制的改革逐步深入。首先是从流行程序管理变为倡导目标管理。其次，是从单一管理发展为分层管理。再次，是从刚性管理发展为柔性管理。刚性管理强调硬性行政命令约束，管理思维是非此即彼，容不得权变。而柔性管理认为管理存在弹性，管理者往往根据不同的被管理者和不同的情境而采取不同的管理方法，从而达到理想的管理效果。第四，从无风险管理发展为危机管理。
不仅仅是管理模式在变，管理的指导思想也在变。如鲶鱼效应和木桶原理，面对被管理者的差异与管理环节问题的差异，最薄弱的那一个环节，可能会导致管理上的麻烦与致命伤。因此，一名优秀管理者应从最薄弱环节改进入手，去提升整体的管理绩效。只有经常性检查，经常性抓落实，抓责任制的贯彻才会获得满意的管理效果。现代科学还告诉管理者，如何将自己所管理的组织发展成为一个学习型的组织，已是十分迫切的问题。传统的管理认为，被管理者一次充电，受益终生，知识、才能运用只须储备一次，便可应付全部的挑战。
二、现行行政管理存在的误区
当前，一些人戏称流行的行政管理模式为领导就是开会、管理就是收费、协调就是喝醉，
一些管理人士并将其作为管理上的金科玉律。这其实是行政管理庸俗化的表现，是一认识误区，在这种指导思想下进行管理将贻害无穷。首先，将开会布置任务，理解为科学决策的替代，这首先是管理者的悲哀。这种错误的认识容易造成会海连绵，管理者开了会就等于事情完成了，长此以往，落实工作成为顽症。而没有落实的政策一切都是空的，管理的效能无从体现。其次，管理的中心任务是什么，把管理权限混同于单项财权行使、赚钱的行为，这是极端简单化的表现。的确，好的管理可以产生经济效益与社会效益，但管理不是为了收费了事。这是管理导向的错误，会造成管理可有可无，机构形同虚设，人浮于事，最终断送了事业。再次，协调就是喝醉，这是将管理极端庸俗化的表现。当然，协调是需要将方方面面的利益进行平衡，对各方倾向、意见进行妥协，但绝对不是一喝了事。还有一种管理误区就是多定制度，认为有了制度就有了管理。从而导致规章多如牛毛，有否贯彻执行则无人问津。
这种错误的认识容易造成文山现象，管理者须签阅大量的文件，哪有时间、精力去真正管理呢?其实，有了制度不等于就有管理，有了制度，只是为管理准备了一些基本前提、准备了一些条件，这只是管理的开始，实际上，被管理者是否自觉执行这些规章，这需要监控、需要调研，这都是管理题中之义。制订过多的规章等于没有规章，因此，规章过滥也会影响管理的效能。
三、加快行政体制改革是促进政府管理创新的基本措施
1.推进政府职能的.转换，推进行政层次和行政机构改革
政府首先要明确自己的身份：一是公共产品和公共服务的提供者;二是良好社会环境的刨造者;三是人民群众公共利益的维护者。而不应该受某些利益集团的左右。
在这个前提下。改革和完善政府职能要突出理顺四个关系理顺政府与企业的关系;理顺政府与市场的关系;理顺政府与事业单位的关系;理顺政府与社会中介组织的关系。不能缺位。针对当前政府工作存在的错位现象。要强凋由经济管制型转变为公共服务型，即转到为市场主体服务和创造良好的市场环境上来。
2.推进与行政管理相关的宏观管理体制改革
在推进行政管理体制改革中。不可避免地会涉及到与之相关的宏观管理体制，如财政税收改革、政府投资体制改革等。在财政体制改革方面，根据打造公共服务型政府的要求，应建立、健全公共财政体制，科学界定中央政府与地方各级政府之间的财政责任，并相应调整收支关系。
3.推进与行政管理体制改革紧密相关的社会管理和政治体制改革
随着市场化以及参与经济全球化的影响，我国的社会结构已经并正在继续发生一系列新的变化。在这场中国历史上从未有过的变迁面前。应该说社会体制改革是滞后于经济体制改革的。如何推进社会体制改革，协调多元力量之间的关系，以最充分地调动一切积极因素，就成为制度创新的新课题，在探索社会运转和社会服务新机制，形成一套与经济市场化、政治民主化和文化多元化相适应的新型社会治理模式方面做出努力。此外，随着人民群众民主法治意识的增强和政治参与积极性的提高，对发展社会主义民主政治和落实依法治国基本方略也提出了新的要求。
参考文献：
[1]娄成武.行政管理学[M].东北大学出版社,2003.
[2]夏尔德巴什.行政科学[M].上海译文出版社,2000.
[3][美]理查德德.J.斯蒂尔曼二世.竺乾威,等译.公共行政学:概念与案例[M].中国人民大学出版社,2004.
篇十三：中西行政体制与公共治理之间的联系
P> 公共治理理论一、二、
公共治理理论产生背景1、自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危
机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革。2、近代资本主义社会的发展，政府公共管理的范围日趋扩展，
规模不断扩大，公共行政获得了相对独立于政治之外的地位。3、公民社会发展的需要。4、现代信息技术的发展。5、西方学者的努力和众多社会组织集团的迅速成长。治理的含义1、治理的基本含义：“治理”的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力去引导、控制和规范公民的各种活动，以最大限度地增进公共利益。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。2、罗茨（R.Rhodes）关于治理的六种不同定义：a.作为最小国家的管理活动的治理，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；b.作为公司管理的治理，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；c.作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；d.作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；e.作为社会控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；f.作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础
上的社会协调网络。3、格里·斯托克（GerryStoker）关于治理的五种观点
a.治理意味着一系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。b.治理意味着在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。c.治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。d.治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。e.治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权威。4、治理与统治的区别a.本质性区别：治理虽然需要权威，但这个权威并非一定是政府机关；而统治的权威则必定是政府。b.主体的区别：统治的主体一定是社会的公共机构，而治理的主体既可以是公共机构，也可以是私人机构，还可以是公共机构和私人机构的合作。c.权力向度的区别：治理的权力向度是多元的、相互的，统治的权力向度是单一的、自上而下的。三、公共治理理论的主要内容1、治理的主体多元化
公共治理是由多元的公共管理主体组成的公共行动体系，包括有：a.政府部门（中央政府、地方政府、其他公共权威）现实中的政府具有复杂的结构，地方、中央和国际层面的政府及不同部门构成了多层级、多中心的决策体制，众多权威交叠共存是这一体制的主要特征。b.非政府部门（私营部门、第三部门）治理的主体包括政府，但又不限于政府。只要各种公共部门和私营部门行使的权力得到公众的认可，这些部门就可能成为不同层面上的权力中心，即可成为社会治理的主体。2、主体间责任界限的模糊性
治理主体间的责任界限存在一定的模糊性。这与治理主体
的多元化有密切联系。原因：（1）人们对政府全面履行公共管理责任的能力抱有的期望大大降低。（2）在“社会经济”领域中涌现大量非政府组织，这些非政府组织具有满足多方面需要、解决社会问题而无须让政府干预的优势，所以部分公共责任转移到在公共管理领域表现杰出和勇于承担义务的非政府组织和个人身上。表现：（1）许多民营组织向传统公共领域进军。（2）政府对传统意义上的社会领域干预。（3）公共领域和社会领域的区分不像以前那样明显。3、主体间权利的互相依赖性和互动性a.权力依赖的含义：是指参与公共活动的各个组织，无论其为公营还是私营，都不拥有充足的能力和资源来独自解决一切问题所需的充足知识和充足资源；他们必须相互依赖，进行谈判和交易，在实现共同目标的过程中实现各自的目的。b.依赖性与互动性：正是因为存在权力依赖关系，治理过程便成为一个互动的过程，于是政府与其他社会组织在这种过程中便建立了各种各样的合作伙伴关系。c.三种伙伴关系（1）主导者与职能单位之间的关系，即主导者雇佣职能单位或以发包方式使之承担某一项目。（2）组织之间的谈判协商关系，即多个平等的组织通过谈判对话，利用各自的资源在某一项目上进行合作以达各自的目的。（3）系统的协作关系，即各个组织之间相互了解，结合为一，树立共同的目标，通力合作，从而建立一种自我管理的网络。4、自主自治网络体系的建立a.治理理论与传统公共管理理论：传统公共管理理论采用单一等级制下的协调方式，依靠“看不见的手”来进行操纵的市场机制。公共治理理论拥有多元化的公共管理主体，相互间的权力依赖和合作伙伴关系以及其中的协商谈判和交易机制。最终必然会推动公共管理朝着一种自主自治的网络化的方向发展。b.在该体系中各方主体为获得支持而放弃部分权力。组织和个人放弃部分经济权，政府放弃部分强制权。c.各主体实现管理目的的途径：（1）依靠自己的优势和资源，
通过对话以增进理解，树立共同目标并相互信任。（2）建立短期中期长期的合作以减少机会主义，相互鼓励并共同承担风险。d.网络化公共管理的特征：（1）不再是监督，而是自主合作。（2）不再是集权，而是权力在纵向上和横向上的同时分散。（3）不再是追求一致性和普遍性，而是追求多元化合多样性基础上的共同利益。5、政府在社会公共网络管理中扮演“元治理”的角色
a.元治理的含义：就是作为“治理的治理”,旨在对市场、国家、公民社会等治理形式、力量或机制进行一种宏观安排，重新组合治理机制。它其实是强调政府在社会公共管理中的重要功能。b.在社会公共管理网络中，政府虽不具有最高的绝对权威，但它却承担者建立指导社会组织行为大方向的行为准则的重任。c.在“元治理”理论中政府应发挥的制度作用：（1）社会治理规则的主导者和制定者。（2）与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理。（3）要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标。（4）做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作。四、拓展---在公共治理理念下我国公共危机治理主体体系的构建我国目前正处在现代化进程的关键阶段，经济、社会各方面飞速发展，社会生活呈现纷繁复杂的多面性，因而也是各种类型公共危机的易发期。因此,从某种意义上讲,在中国转型期的关键阶段,公共危机正成社会生产和生活中的常态事件。但是，目前我们国家的公共危机治理中却基本沿袭着以政府为唯一治理主体的传统管理体制，因政府无力做一个全能政府,某些危机治理实践中的政府能力不足已经在多次危机中显现。在公共危机面前,仅仅依靠政府的力量是很难做到危机应对的高效、快速、协调、灵活。各类非政府组织、企业以及公众自身的危机意识、危机协防能力和危机应对水平就成为决定政府危机治理质量的重要因素。因此,必须强调政府危机治理系统中参与主体的多元性,最大可能地吸纳各种社会力量,调动各种社会资源共同应对危机,形成社会整体的危机应对网络。
从目前我国的情况来看，能够参与公共危机治理的社会力量主要包括以下几个方面：
非营利组织随着“小政府、大社会”模式的建立，非营利组织承担了大
量的社会职能，在社会转型的稳定和发展之间起到了良好的缓冲作用。“政府失灵”和政府职能有限使我们在公共危机治理中不能单一地依靠政府，应该积极吸纳非营利组织加入，发挥非营利组织与民众的优势。非营利组织在公共危机处理有着自己独特的优势：第一，非营利组织可以接受社会捐赠，动员和整合社会力量；第二，非营利组织可以充分发挥中介作用与专业优势，为政府危机决策提供智力支持。第三，非政府组织是社会动员的主要力量。
营利组织营利组织以盈利为目的，在现代社会中以企业为主。正因
为营利组织以盈利为目的，所以，许多学者将其排除在公共危机应对网络之外。其实，每次公共危机中，营利组织都起了十分重要的作用。如大部分特大事故都与营利组织有关，危机事件以外的营利组织作为社会资源的一个重要组成部分，为受灾者提供资金、物资、技术设备、乃至人员等各方面的援助，取得了良好的社会效益。
舆论媒体媒体具有强烈的社会公共色彩，使得它承担着社会舆论导
向和稳定社会的重要责任。特别是在公共危机事件的处理和应对过程中，由于报道内容的特殊性和信息传播带来的巨大社会扩散效果以及媒体在公共危机治理中有着正负两极作用，更需要危机管理者注重媒体在危机管理中的作用。如2008年在湖南抗击雪灾的斗争中，湖南卫视就在整个过程中表现出了积极导向社会舆论、引导各方力量参与抗灾优势作用；相反，同样在2008年，西方媒体在中国西藏问题的报道中违背新闻公正性精神，歪曲事实，负面报道，则使西方公众对中国在这场危机处理产生误解。媒体参与公共危机治理的首要前提应该是媒体要拥有足够的客观性和公正性。
社会公众与志愿者很多时候,公众是社会危机预警的发出者,如在地震、洪涝灾
害发生时,公众一般是危机事件现场的目击者。公众是否及时向政府职能部门发出危机预警,在很大程度上决定了危机处理的效果和成败。另
外,公众还是很多危机事件处理的直接参与者，特别是在自然灾害危机发生时，许多社会公众志愿加入到处理危机的过程中去，并发挥了较大的作用。再者,当危机处理结束后,公众可以以危机处理反馈的形式向政府反映此次危机处理的效果。
基层自治组织社区、村民自治委员会等作为公民自治组织，主要是发挥
自我管理、自我服务等自治功能。在公共危机管理中，基层自治组织对于消除隐患、稳定社会秩序、安抚公民心理、减少危机所带来的损失等具有十分重要的作用。因此，对社区、村民自治委员会等基层应急管理机构和队伍的建设应予以足够的关注。
国际组织与华人团体在世界一体化和全球化的影响下，一国的公共危机已经不
只是关系一国的安危，它会影响到世界各国，因此很多国际组织积极参与到公共危机的处理中。就我国而言，除了寻求国际组织之外，我们还应该将海外华人纳入到我们的公共危机治理的主体体系中来，海外华人群体作为一个特殊的群体在中国历次公共危机中都发挥出了巨大的作用，早在抗日战争时期，华侨就发挥了巨大的作用，同样在2008年在火炬传递中，极少数别有用心的人企图干扰祥云火炬的全球传递，海外华人团体面对这场危机，再次主动、积极的参与火炬传递保护的行动中。因此，我们有充分的理由将海外华人团体纳入到我国的公共危机治理主体体系中来。
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