减灾机构背景与沿革论文8篇减灾机构背景与沿革论文 我国防灾减灾法制建设的几点思考 邓聪【摘要】我国是世界上自然灾害最严重的国家之一.在全球气候变化的背景下,自然灾害风险进一步凸显.下面是小编为大家整理的减灾机构背景与沿革论文8篇,供大家参考。
篇一：减灾机构背景与沿革论文
我国防灾减灾法制建设的几点思考邓聪【摘要】我国是世界上自然灾害最严重的国家之一.在全球气候变化的背景下,自然灾害风险进一步凸显.面对各种灾害额发的威胁,加强我国防灾减灾法制建设是当务之急.目前我国已经修订并出台了《突发事件应对法》、《防震减灾法》等法律法规.但现有法律法规仍存在滞后性、可操作性不强等问题,防灾减灾法律制度仍需完善,通过比较和借鉴国外防灾减灾方面的法制建设经验,提出坚持以可持续发展观为指导,制定《灾害应对基本法》、《灾害救助法》等立法建议,并建立和健全国家自然灾害监测、预警系统及防灾减灾评估决策体系,健全防灾减灾资金监督保障机制,加强防灾减灾人才队伍培养和建设.【期刊名称】《怀化学院学报》【年(卷),期】2012(031)009【总页数】4页(P30-33)【关键词】防灾减灾;法制建设【作者】邓聪【作者单位】广西师范大学法学院,广西桂林541004【正文语种】中文【中图分类】D912.6
自古以来,各种灾害就伴随人类而行。在全球气候变化的背景下,极端气候导致灾害
事件发生的时间分布、区域分布、发生频率和强度呈现新的变化,洪涝、干旱、低温、冰雪、热带风暴、高温热浪、病虫害等自然灾害风险增加,由此引发的崩塌、山洪、滑坡、泥石流等灾害也呈现增加趋势。我国的自然灾害呈现出:种类多、范围广、频率高、多灾并发等特征。就全国灾害形势来说,我国约70%以上的城市、半数以上的人口,分布在自然灾害严重的区域。其中西北、华北等地区经常发生旱灾,东北、西南、华南等地的旱灾也会时有发生;我国大约三分之二以上的国土面积受到洪涝灾害威胁,约占国土面积69%的山地和高原区域山洪、地质灾害频发。全国已查明的地质灾害隐患点24万处,地震、强降雨等导致西南、西北、华南等地地质灾害频发,大陆沿海地区、东南沿海及部分内陆省份经常遭受热带气旋、风暴潮、高温热浪的袭击,重特大森林火灾和病虫害频繁发生,大多数省份发生过5级以上的破坏性地震[1](P5)。“十一五”期间,我国自然灾害共造成22亿人次受灾,10.3万人因灾死亡、失踪,直接经济损失达2.4万亿元。面对如此严重的灾害形势,完善我国防灾减灾法律制度,对保障我国防灾减灾工作的顺利进行尤为重要[2](P6)。一、加强我国防灾减灾法制建设的意义防灾减灾是一项复杂的工程,包括灾害预防,灾害救助,灾后重建等多个方面,它不仅需要科学的管理,调度,规划,还需要政府政策的指导和法律的规范约束。加强防灾减灾法制建设就是为防灾减灾工作提供统一的规范,在灾害面前有法可依,能够高效快速的处理各种灾害应急事件,避免和减少灾害对我国人们生产和生活造成危害。(一)加强防灾减灾法制建设是顺利开展防灾减灾工作的前提防灾减灾一直都是世界各国面临的重大难题,防灾减灾工作的顺利开展和一个国家经济实力、科学技术水平、管理组织能力、法律体制密切相关。面对我国自然灾害造成的巨大损失和人员伤亡及灾害频发的现实,需要对灾害的救助和防治进行统一管理、规划,需要一个规范、完善的法律体系,这对我国防灾减灾工作具有指导作用。用法律的形式把灾害预防,灾害救助,灾后重建,灾害管理,应急措施等固定下来,使各
级行政部门面对灾害职责分明,有法可依,防止各部门之间推诿和不作为,强化行政职能,提高行政的效率;用法律的形式统一灾害财政资金体系,加强资金的使用监督管理、灾后救助的标准和重建资金筹集,公开财政信息,以提高救灾资金使用的安全性、规范性和有效性。完善我国防灾减灾法律制度是建立健全我国防灾减灾体系的重要组成部分和不可或缺的重要手段。(二)加强防灾减灾法制建设是公民生命财产安全的保障公民的生命和财产是神圣不可侵犯的,保护公民的生命和财产免遭侵犯和损失是国家的职责之一。而自然灾害每年都给我国造成了大量的人员伤亡和巨额的财产损失,建立和完善防灾减灾法律体制是保障公民免于自然灾害的侵扰,减少因灾造成损失的必经之路。面对自然灾害多发频发的复杂形势,按照“以防为主、防抗救相结合”的方针,坚持科学依法统一、有力有序有效的原则,大力加强监测预警、防范防御、应急抢险、灾后救助和恢复重建能力建设。始终把保障人民群众生命安全放在首位,高度重视自然灾害的防范,增强公众防灾减灾意识和自救互救能力。防灾减灾法律体制的完善使在预防灾害,灾害管理,灾害救助,灾后重建过程中有法可依,救灾工作就能最大限度的保障公民生命和财产的安全。(三)加强防灾减灾法制建设是国民经济持续健康发展的保障我国在全力发展经济的同时也应当注意到灾害每年造成巨大的经济损失,有数据表明:1990—2009年20年间,平均每年约有五分之一的国内生产总值增长率因自然灾害损失而抵消。伴随着我国经济的发展,人民生活水平的提高,防灾减灾的意识也不断的增强,同时也意识到灾害造成的巨大损失,认识到防灾减灾的重要性。加强防灾减灾法制建设不仅可以减少灾害造成的损失,严格按照有关法律、法规执行的防灾减灾的项目还可以带来财富的增加。以三峡工程为例,该工程不仅可以缓解长江沿线洪水灾害压力,同时也减少了灾害带来的损失,同时该工程为国家提供宝贵的电力资源,并且改善了我国长江航运条件,减灾防灾的经济投入与减灾的经济效益是明
显的。完善防灾减灾各项法律制度,建立健全防灾救灾的管理体系,预防和减少灾害对人民生命和财产造成的损失,是巩固我国经济发展成果的重要保障。二、我国防灾减灾法制建设的现状及存在的不足(一)我国防灾减灾立法的现状根据部门法体系的相关性和重要程度,我国已出台的防灾减灾法律法规可分以下几类:1.对特定灾种的专门立法有:《防震减灾法》、《防洪法》、《消防法》、《传染病防治法》、《防沙治沙法》等。这些专门的法律法规针对不同的灾种而制定的,都是一些灾害救助方面的措施,在灾害并发的情况下容易出现适用的争执。2.和防灾减灾相关的法律有:《森林法》、《草原法》、《气象法》、《城乡规划法》、《环境保护法》、《水污染防治法》、《农业法》、《水法》、《公益事业捐赠法》、《动物防疫法》、《突发事件应对法》等。这些法律中大多是预防灾害发生的一些措施,这些措施的规定和其他防灾减灾法立法的出发点不同,对于法律适用和具体的实践操作中容易出现多部门管理和争执,引起管理的效率的低下和行政不作为。3.和防灾减灾相关的条例有:《自然灾害救助条例》、《破坏性地震应急条例》、《地震预报管理条例》、《地震安全性评价管理条例》、《地质灾害防治条例》、《人工影响天气管理条例》、《气象灾害防御条例》、《防汛条例》、《抗旱条例》《汶川地震灾后恢复重建条例》、《突发公共卫生事件应急条例》等。这些行政法规在灾害应急,灾后行政管理方面起到很大的作用,行政法规的临时性,实用性,适用范围都是值得关注的问题。上述防灾减灾法律法规的颁布提升了防灾减灾管理工作,增强了防灾减灾管理法制化水平,对防灾减灾工作起到了一定的指导作用[3]。(二)我国防灾减灾法制建设存在的不足1.防灾减灾法律法规存在的不足由于我国防灾减灾相关法律都是在不同时期,不同背景下逐步建立起来的。我国每
次重大的自然灾害之后都会有相应的法律和条例出台。从组织体系方面看是在不同部门的领导下制定的,因此在各灾种中专业救灾方面都很具有实践的指导意义,有些涉及的方面也很广泛。但我国在防灾减灾方面缺乏整体性、基础性、指导性的综合法律;在执行方面容易造成各部门各组织之间的不协调;关于新的自然灾害和新的次生灾害法律对此没有规定;法律条文本身也有重复和表述不清楚,缺乏可操作性。①立法指导思想方面:从我国出台的关于防灾减灾的法律法规可知,我国防灾减灾的立法主要是关于灾害救助实施管理方面的内容,对于专业救灾方面起到具体的指导作用。但指导思想缺乏综合减灾的长远规划和科学指导,缺乏可持续发展理念的指导,缺少防灾减灾的系统性和持续性的规定。在具体的防灾减灾工作中缺乏灾害的预防管理,灾后的重建,灾害环境修复等内容,片面规定灾害救助的法律在第一时间可以保证公民的生命和财产的安全,但是如果没有系统的规划和管理,在灾害救助中容易导致次生灾害和新的自然灾害,从而造成更多的损失。②在法律体系方面不足:(1)综合性防灾减灾基本法的缺失。我国现行的灾害法基本是一个灾种对应一部法律,以单行法为主,比如像防震减灾法,防洪减灾法等,缺少综合性防灾减灾的基本法律,对各种防灾减灾的共性问题缺乏统一规定,这样导致几种灾害并发时,或者产生新的次生灾害时就没有相应的法律来应对,出现无法可依的情况。同时,这种一事一法的滞后性,使政府在采取救灾措施的时候,也有可能出现没有法律上支持的现状。加之现在的灾害越来越向综合性发展,很多灾害往往不表现为单一的灾种,而是形成一个灾害链,那么传统的一对一的法律就无法应对。(2)法律协调机制不灵活。自1980年以来,我国已经出台了30多部防灾减灾或与防灾减灾密切相关的法律、法规。各个法律相对独立,其内容也都限定在所涉及具体灾害的领域范围之内,相互之间联系较少。然而,法律法规之间如何协调、配合,部门之间如何协调、配合仍然存在问题。(3)现有法律覆盖的灾种较少。我国防灾法律虽然包含了我国发生较为频繁的几种灾害,但整体上看,覆盖的灾种范围仍然较少,且并没有形成一套
体系[4]。例如,一旦发生冰冻灾害、海啸、飓风、龙卷风,外来生物入侵等就没有相应的法律来应对。2.组织管理方面存在的不足:政府管理方面存在的协调能力弱、效率低下等问题。我国涉及防灾减灾管理的部门很多,包括我国有国家减灾委员会、国务院抗震救灾总指挥部、国家森林防火指挥部、国家防洪抗旱总指挥部和全国抗灾救灾综合协调办公室等中央机构。在地方有各省、市、县区的防灾减灾管理部门。灾害管理部门众多,不同部门管理不同灾害,可以发挥各部门分工负责的优势。部门职能存在重叠、交叉的现象,也容易造成各部门之间有权力管理而不行使,导致防灾减灾管理工作效率降低。政府防灾减灾管理体系尚不健全,工作效率有待提高。在基层各省、市、各县市区的防灾减灾综合协调制度、各部门间信息共享和协调联动制度、各民间组织、社会力量等参与防灾减灾的制度还不够完善。3.防灾减灾基础设施建设和维护方面不足:我国的灾害监测设施体系还不健全,监测能力不足,预警信息的覆盖面和时效性差,灾情监测、采集和评估体系建设滞后;防灾减灾基础设施建设薄弱,避灾场所建设滞后,场所数量不足,偏远城镇防灾减灾设施较少,农村住房防灾抗灾标准普遍较低;基层灾害应急预案体系不健全,抗灾救灾物资储备体系不够完善,应急通信、指挥和交通装备水平落后[5]。4.防灾救灾资金储备和监管存在的不足:我国防灾救灾资金储备逐年增多,但从总体上看,防灾救灾资金储备与需求之间仍有差距。这在我国偏远欠发达地区尤为明显。这些地方大量存在灾害预警方面资金储备不够,灾后救助资金还不能满足灾民生活需要等等问题。灾后捐款的管理缺乏监管力度和透明度不高。5.防灾减灾人员配备和业务素质存在的不足:基层专业防灾减灾工作人员较少,减灾资源普查、灾害风险综合调查评估、隐患监管工作等方面工作不能及时展开,不能及时掌握各类灾害风险分布情况。各级灾害管理人员业务素质有待提高。横向到边、纵向到底的防灾减灾、生态保护管理体系有待完善和提高。
三、国外防灾减灾法制建设的经验与启示日本、美国都是灾害频发的国家。为了预防和减少灾害对公民生命和财产造成巨大威胁,这些发达国家都相继建立起比较完善的自然灾害防灾减灾法律体系。在长期的抗灾减灾实践中,在法律法规、灾害管理组织体系、人员调配、组织机构、信息系统、灾害保险制度等综合能力方面,积累了丰富的经验,也取得了较好的成效。充分吸取这些有利的工作经验,并借鉴其教训与不足,对我国减灾综合能力的建设起到良好的促进作用。综观日本、美国等国的防灾减灾法制建设经验,可取之处有:(一)完备的防灾减灾法律体系在防灾减灾法律体系方面,美国和日本是防灾减灾法律体系比较完善的国家,在这些防灾减灾的法律法规中不仅有灾害防治基本法,还有相配套的法律法规。例如日本早在1961年就颁布了《灾害对策基本法》,该法包括10章117条法律条款,是日本防灾减灾的根本大法。同时日本颁布了具体灾害防灾减灾方面的法律,如《石油基地等灾害防止法》、《地震防灾对策特别措施法》、《原子能灾害对策特别措施法》、《防洪法》、《水难救护法》、《传染病预防法》等。美国在灾害基本立法方面制定了《灾害救援法案》、《联邦民防法案》、《罗伯特·斯坦福救灾与应急救助法》,2004年制定的《国家应急计划》。这些基本法律在全国范围内统一了保护公民的标准,明确了不同部门之间的协调机制,同时也为非盈利机构的应急活动提供参考。另外,各州根据飓风、洪水和地震灾害严重的情况,建立了本州的相关的法律。如加州的《加州阿奎斯特—普罗地震断层区域法》、《加州地震危险编图法》等。法律法规体系是整个灾害对策体制的基础,是防灾组织体系与防灾规划体系得以顺利实施的制度保障。(二)专门的灾害组织管理体制日本防灾组织结构体系包括政府机关、专业救灾队伍、行业机构、民间团体等。政府机关主要负责灾害政策的制定和灾害总体规划的统筹安排,包括中央防灾会议、
都道府县防灾会议、市町村防灾会议和灾害对策本部等机构。专业救灾队伍主要负责灾害应急处理工作,包括紧急消防援助队、地方消防队、自卫队、警察部队、医疗救助队等救灾队伍。这些专业救灾队伍在减少人们生命财产损失方面发挥了巨大的作用。行业机构主要负责是在各行业内部和大型企业内部组建防灾减灾的组织体系。民间团体方面,目前主要是包括灾害预防领域的科研机构、灾害救助领域的慈善机构等[6]。美国负责应对危机的最主要机构是联邦应急管理局(FEMA),总统授权FEMA负责所有的防灾与减灾工作。联邦应急管理局作为应对危机的中央机构,在危机发生的各个阶段发挥该机构协调和决策职能。在灾害发生时,汇集所有的信息,运用应急计划,其与国防部、司法部、交通部、劳工部、财政部、卫生部等政府部门和一些非官方的人道主义组织协调合作,科学合理调动各种现有资源进行救助[7]。一旦发生灾害,联邦应急管理局和州、县、市和社区的危机应对机构协调各个部门互相配合,积极应对灾害。(三)注重灾前的防灾与备灾工作防灾减灾中一个很重要的环节就是灾前的防灾和备灾工作。受灾害频发且灾害损失严重的影响,日本十分重视建立防灾计划,在《灾害对策基本法》中就对制定防灾规划做了具体规定:1.中央政府必须制定整个国家的防灾减灾计划,该规划明确规定减灾组织的指导方针,促进防灾减灾程序科学化、合理化、系统化的进行以及正确的开展灾害的救助、恢复和重建。2.各公共事业机关和社会团体必须制定与其业务相关的防灾减灾业务规划,该规划按照灾害管理基本规划,按指定政府机构和公共机构规定,确定各机构应该承担减灾对策。例如国土文通省、气象厅等都制定了其业务范围内的防灾计划。3.各级地方政府必须制定该行政区划范围内的地方防灾计划。该按照灾害管理基本计划和地方情况,由都道府县、市村可防灾会议或市村町行政长官负责指定,确定由地方减灾机构应承担的减灾对策[8]。
美国灾前的防灾与备灾管理工作包括减灾措施和灾前准备两个方面。在防灾减灾方面的措施主要是指由政府通过制定减灾规划和措施,努力减少和避免灾害对人民生命和财产造成的伤亡和损失。在具体的工作中强化灾害多发区的基础建设和土地使用的管理、在各种灾害多发区实行政府支持的灾害保险或者强制灾害保险等。在灾前准备方面主要包括提供应对各种灾害的技术支持,建设灾害监测预警系统,建立灾害服务信息迅速传播系统和机制,灾害易发区建筑物和设施备灾检查机制;合理规划使用应急避难场所机制,做好灾害公共医疗、卫生、援助抢险等应急准备机制;在全国广泛开展灾害应急知识培训、灾害应急演示、防灾科普教育等灾害教育机制[9]。(四)充足的专项财政保证和多渠道的资金来源在防灾减灾的过程中,资金的运用和管理将是防灾减灾工作进行的重要财力保障。日本和美国在灾害财政资金来源主要有以下几个方面值得借鉴:一是政府专项财政拨款,国家都会预留一定的财政资金作为处理应急事件和灾害的专款,根据灾害发生的程度不同和财力状况,提供一定的灾害拨款,包括中央财政和地方财政。二是运用市场调节手段筹集资金。运用政府的主导功能和为公共利益服务的职能,由政府、企业和个人独资或者合资兴建的防灾减灾工程项目,在工程的建设使用和盈利的过程中充分发挥市场调节的作用,在防灾减灾的同时,把盈利的资金作为救灾资金的储备。三是完善的灾害保险制度。美国和日本都有相对完善的灾害保险制度,这些制度包括工业灾害保险,农业灾害保险,渔业灾害保险等多个方面。这些灾害制度的建立对于减少灾害造成的损失,维持经济的持续健康的发展有重要的作用。四是慈善捐款。美国和日本都有相对完善的慈善捐款的法律法规,用法律规范其行为,加强对慈善机构财产运用的监督和控制,最大限度的运用好慈善资金。(五)引导社会力量的共同参与日本很早就提出“公助、共助和自助”的救灾理念,公助是国家和地方行政部门等公共机构的救助,共助指的是借助于民间组织,志愿者团体,邻居等力量互相帮助,从事
灾害的救助和救援,自助是灾民依靠自救和家人的力量在救灾中保全自己[10]。日本有大量的救灾志愿者、灾害团体,灾害社区,而且在日本的灾害立法中有大量关于日本救灾志愿者、灾害团体制度,灾害社区制度管理规定。同时日本还加大关于志愿者培训和防灾减灾教育的活动,每年都会有很多灾害应急演练,增强公民防灾减灾的知识和自我救助的能力。日本公民面对灾害的心理承受力和心理素质都很高,在灾害中很少出现慌乱的现象,这些值得灾害多发区人民学习和借鉴。美国有相对完善的救灾组织及其组织规定,有很多防灾减灾救灾志愿者队伍,该救灾队伍专业性强,应急能力强,他们不仅活跃在本国抗灾救灾活动中,他们的身影也经常出现在世界各地的救灾活动中,这些实践活动也为他们救灾工作经验的积累有很大帮助。这些专业队伍不但在应对本国灾害救助方面起到很大的作用,在应对国际灾害的时候也及时地伸出援手。四、加强我国防灾减灾法制建设的几点建议通过比较和借鉴国外关于防灾减灾方面的法律,本文对我国防灾减灾法制建设提出以下几个方面的建议:(一)在防灾减灾立法指导思想方面:在防灾减灾的法律规制中坚持可持续发展观念,引入系统防灾和综合防灾的理念。可持续发展价值观的核心是生态价值观。生态价值观认为人类属于自然界的一部分,自然环境是属于全球包括人类在内所有物种的。它包括两层基本意思,一是发展性,二是可持续性,即在防灾减灾和灾后恢复重建过程中,既要考虑当前发展的需要,又要考虑未来发展的需要,不要以牺牲后代人的利益为代价来满足当代人的利益,实现人与环境的协调发展。对灾害的立法要从科学性,系统性,长远性的规划考虑,不能单一考虑救灾措施,救助措施和保障措施,更要考虑灾害的预防,管理,重建和可持续发展。科学、全面、具体的制定防灾减灾的长远规划,统一灾害救助和补偿的标准,明晰财政的使用和监督,明确行政部门的职责和公民的义务,建立健全防灾减灾的法律保障体系。
(二)在防灾减灾法律体系方面:在现有的《突发事件应对法》、《防震减灾法》、《传染病防治法》、《保险法》、《防洪法》、《消防法》、《人民防空法》、《矿山安全法》、《安全生产法》、《交通安全法》、《自然灾害救助条例》、《气象灾害防御条例》、《抗旱条例》等法律法规的基础上,我国应尽快制定关于防灾减灾的基础性和综合性的法律法规:如《灾害应对基本法》、《灾害救助法》等,明确防灾减灾的重要性,规定国家、地方政府及公共机关必须建立必要的体制,明确防灾抗灾责任;在防灾减灾基本法的指导下,要进一步完善防灾减灾法律体系,在防灾减灾的过程中贯彻科学、全面、系统及可持续发展的原则。在该法律体系中应该包括防灾减灾法律的指导思想,防灾减灾的任务,责任,重建,灾害保险等内容。灾害基本法要明确防灾减灾各部门和组织之间的协调和沟通机制,加强联合抗灾的能力和协作抗灾的效果。同时要制定防灾规划、灾害应对策略、灾后重建及相关金融财政措施。在基本法的指导下,应该制定专门针对地震、台风、雪灾、暴雨、生物恐怖威胁等相关的法规、条例或规章。各地区依据国家防灾减灾基本法律法规制定或修订符合地方实际的防灾减灾有关法规。加大防灾减灾立法研究,不断完善国家灾害救助应急预案体系,提高灾害应急预案的科学性、可操作性和可行性。(三)在防灾减灾组织管理体制方面:完善的组织管理体制是防灾减灾工作顺利进行基础和保障,针对我国现实的状况,该体制的建立健全应做好以下几个方面:1.在国家层面设立专门的协调决策机构——国家减灾委员会,其他部门协调配合。细化国家减灾委员会与各部门之间、中央与地方各级政府之间的职能分工,明确中央、地方和各个灾害管理部门的救灾责任。2.增强我国灾害监测、预警、评估能力和风险管理能力。加强对气象、水文、地震、地质、农业、海洋、森林草原等自然灾害的监测网点,优化其功能布局,提高其监测水平,建立我国的灾害监测网络。进一步加强对灾害风险评估、损失评估、应急评估、防灾减灾绩效评估能力,提高灾害综合评估机制。让灾害评估更科学化、标准化和规范化。完善灾害预警预报机制和信息发布网
络,提高我国灾害预警评估水平、灾害信息分析水平。3.优化我国灾害风险管理机制,把灾害风险管理与我国灾害应急机制有机衔接,减轻灾害风险控制措施,建立良好的自然灾害风险转移机制,加强应对灾害风险管理能力。做好我国灾害风险隐患与减灾能力调查,建立自然灾害风险隐患与减灾能力数据库,保持其持续更新能力。(四)在防灾减灾资金投入与监督方面:完善防灾减灾资金投入机制,拓宽资金投入的渠道,建立包含企业、非政府组织、普通群众、灾民自己和国际社会在内的多渠道资金投入体系。加对大防灾减灾基础设施与重大工程建设、科学研究与技术开发应用、科普宣传教育等方面的资金投入。同时按照民主、公开和社会监督的原则,建立健全防灾减灾资金、救灾和捐赠款物的管理、使用和监督机制。完善我国灾害救助标准体系,提高受灾群众的救助生活水平。建立灾害风险分散机制,探索多元化灾害的经济损失补偿机制。(五)在防灾减灾人才队伍培养和建设方面:建议我国实施防灾减灾人才战略,注重防灾减灾人才的培养,增加防灾减灾人员的总量,提高防灾减灾队伍的素质,建立防灾减灾人才信息管理系统。加快防灾减灾工程与技术、科研与教育、专业救援、行政管理等方面急需紧缺人才的教育和培养。发动民间力量,组建防灾减灾志愿者服务队,建立防灾减灾志愿者队伍管理机制,提高志愿者的防灾减灾技能和水平。结语面对频发的自然灾害形势,我们要认识到我国在防灾减灾方面存在的问题,加大对灾害的重视和管理的力度,做好应对灾害的各种措施,保护公民生命和财产的安全。把应对灾害提高到国家战略安全的需要上来,不断加强我国防灾减灾法制建设,推动防灾减灾事业的新突破。参考文献:
【相关文献】
[1]资料来源《国家综合防灾减灾规划“十二五”规划》(征求意见稿).[2]资料来源《城乡建设防灾减灾“十二五”规划》2011年9月14日由住房和城乡建设部建质〔2011〕141号.[3]王长忠.完善防灾减灾法律体系的建议[J].山西建筑,2009,35(13):194-195.[4]初建宇.构建我国综合防灾法律体系的探讨:源于汶川地震的思考[J].防灾科技学院学报,2009,(1):122-124.[5]黄兴乔.比较法视野下的中国自然灾害防治法律制度探析[J].法制与经济,2010,(1):36-37.[6]余爽.日本的灾害对策体制对重庆城市防灾规划的启示[J].四川建筑,2011,31(1):14-17.[7]李翔.美国的自然灾害管理体制、政策与立法[J].上海保险,1996,(6):44-46.[8]袁艺.日本的灾害管理(二)——日本灾害管理的行政体系与防灾计划[J].中国减灾,2004,(12):5456.[9]黎健.美国的灾害应急管理及其对我国相关工作的启示[J].自然灾害学报,2006,(4):33-39.[10]伍国春.日本社区防灾减灾体制与应急能力建设模式[J].城市减灾,2010,(2):16-20.
篇二：减灾机构背景与沿革论文
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1灾害属性及其严重性
恐怖袭击首属美国纽约世贸大厦911。此次恐怖共造成损失高达300亿美元，人数3000多人，此之后，虽然掀起反恐热潮，但恐怖袭击案仍居高不下，呈日益严重趋势。生态失衡是由于人类不合理的开发导致的，不合理开发资源将导致资源日益短缺，不合理的利用自然发展生产，将导致环境污染等问题。我国是一个灾害高发的国家，洪涝、干旱、地震等灾害每年都会造成大量人财损失，各种灾害也呈逐年上升趋势。沙漠化是我国面临的一个大问题，西北地区尤其严重。人口的过度膨胀成为制约我国经济发展的瓶颈，我国自然资源丰富，但人口基数大，导致人均资源占有量远远低于世界人均水平。老年人口过多，人口老龄化使中青年压力增大，制约经济发展。经济的短时间高发展必然伴随着资源过度开采及不合理利用，环境污染等问题，相应的在生产中，是否安全生产也是一个值得关注的问题。
2土木工程在防灾减灾中的重要性
2.1防灾减灾是全球性的任务
人类社会只是整个地球上的一部分，在整个地球上，人类不可能独自存在，只有依赖于其他部分人类才能存活在地球上，大气、生物、水资源等等。这些部分相互依存、相互影响，共同组成多姿多彩的地球家园。对于每一部分，我们可以称之为“圈”，比如大气圈，任何一个圈的平衡遭到破坏，都会对其他圈的生存平衡造成影响。因此，每一个圈都应该稳定的运行，过度的失调必将导致灾害的来临。比如，人类社会如果大量开采矿石资源，不善加利用就会破坏岩石圈的平衡；人类大量捕捉动物就会导致动物濒临灭绝，破坏生物圈的平衡，最终会引发人类社会圈的失衡。生态破坏、能源短缺、资源枯竭等问题将会日益严重，造成不可挽回的灾害。人类社会圈与其他部分是相互制约、相互依存的关系，人类社会的生存和发展影响着其他部分的变化发展，反过来，其他部分的发展变化也会制约人类发展，严重的还会导致灾害的发生。在实际的社会生活中，各个部分不仅是相互依存与制约的关系，甚至是生死与共、错综复杂、对立统一的关系，在这样的客观存在中，人类作为干预能力最强的主体，其干预能力一方面表现在干预的局限性上，即面对自然现象有时难以驾驭和掌握，如光、风、水等；另一方面表现在过度干预导致的“惩罚”上，这种惩罚即为灾害。
2.2防灾减灾成为重要学科
随着灾害的日益加剧，灾害种类不断增多，灾害等级不断增强，逐渐有一大批专家学者相继关注这个领域，并且逐渐形成一门专门学科———灾害学，其中包括众多分支，涉及自然科学、社会科学等很多领域。在这门学科中，各个领域是相互交叉相互联系的，具有综合性，相互之间存在着明显的依存制约关系，这是由于灾害本身具有复杂性。任何一个领域出现问题，必将导致其他领域出现变化，这就是所谓的“灾害链”。灾害影响着人类生活的方方面面，只有正确认识灾害并采取果断合理的措施才能减少灾害损失。面对这样一个与人类生活息息相关的问题，逐渐形成一个日益壮大的学科是必然的。
2.3高度重视土木工程的重要性
①土木工程的属性防护性：现代土木工程的防护性主要体现在新技术的发明和运用之中。超前性：土木工程的超前性是其重要属性，是与该行业与生俱来的。基础性：该属性表现在投资大、建设周期长、服役周期长。普遍性：土木工程的普遍性是由于各行各业对它的依赖性。永恒性：只要人类社会是永恒的，土木工程就是永恒的。
②土木工程的重要性由于灾害具有随机性和预测困难性，因此，人们在面对这些突发灾害时，只好采取“守势”，而这恰恰是土木工程的优势所在。土木工程的五大属性决定了其在防灾减灾中的重要性，比
如，我们虽然无法准确知道本年有没有洪水，但我们可以依据往年资料预计洪水并修筑堤坝。在灾后重建工作中，土木工程依然可以发挥无可比拟的作用，以火灾为例，由于火灾多发生在市区且频率较高，因此在规划建设时就应该考虑防火墙、防火通道等设施，除此之外，在灾后救助方面，要保证有足够的消防站，消防站首先应建设车库、油库、消防员居住及训练等设施。因此可以看出，土木工程无论在主动防灾还是灾后救助方面，都发挥着巨大作用。
3结论
土木工程在防灾减灾中具有举足轻重的作用，其超前性和永恒性是其他学科无法比拟的。只要世界是物质的，是永恒运动着的，灾害就是不可避免的，作为防灾减灾重要手段的土木工程，也就是永恒的。
篇三：减灾机构背景与沿革论文
未来人们将更关注生命线工程系统网络分析问题复合生命线工程系统的灾害反应分析及其控制生命线工程的安全性监测灾害预警技术与应急处置技术复合生命线工程系统的灾害模拟与灾场控制复杂生命线工程结构抗灾可靠性分析理论研究大型生命线工程网络抗灾可靠性分析基础理论研究大型复杂工程网络的破坏机制与基于可靠性的设计理论生命线工程系统优化设计理论等防灾减灾论文
土木工程防灾的发展与趋势0.引言灾害是人类社会中的一种特殊现象，给人类社会带来了生命危害、经济严重损失等，并导致社会的不稳定。由于成灾的机理和灾害的载体不同，灾害的种类也多种多样。土木工程防灾是指针对以土木工程为载体的灾害，通过工程技术来达到防灾减灾的目的。从灾害种类上来区分有：地震、强风、火灾、爆炸、地质灾害、洪水等等；从涉及的学科上来区分，它包括结构工程、生命线工程、岩土工程、交通工程、水利工程等诸多学科；从其包含的科学问题上来讲，它包括：灾害源的发生机理、灾害特征及其作用机制、工程结构的抗灾力学分析、工程结构的抗灾性能与现代设计理论、工程结构的灾害模拟与控制等。因此，土木工程防灾包含众多内容，是一门综合性很强的新兴学科，在工程学科中占有重要的地位。综上所述，土木工程防灾，既涉及诸多的学科(结构工程、岩土工程、水利工程等)，又涉及各类科学问题(静力学、动力学、材料力学等)，因此，土木工程防灾减灾问题不仅包含的内容和学科众多，问题复杂，也是当今土木工程学科中最重要、最活跃的领域之一。本文拟以其主要的科学问题为主线，同时重点讨论地震、强风等动力灾害，探讨该学科的发展现状及前沿发展方向。主要阐述工程结构抗震与减震、工程结构抗风等方面的新理论、新方法、新材料和新技术。结合国际上的最新发展态势，重点讨论研究工程结构抗灾防灾的基本性能、分析理论与现代设计方法，结构灾害的物理机制和灾变过程，结构抗灾性能设计理论和结构防灾减灾措施。1.灾害日趋严重自然灾害直接危害人类生命和健康，一次灾害会导致千百万人乃至上亿人受灾，其对人类社会的影响至深至远，在人类历史上留下过惨痛的教训。以我国地震灾害为例，1556年陕西华县、潼关大地震，造成83万人遇难；1976年通海地震，造成1．6万人遇难；1976年
唐山地震，造成24万人遇难；2008年汶川地震，造成近8万人遇难。据统计资料，1949～1959年，因灾害死亡人数94914人，年平均8629人；1960～1967年，因灾害死亡人数43084人，年平均5386人；1978～1997年，因灾害死亡人数131511人，年平均6576人。由此可见灾害对人类生命的严重威胁。重大自然灾害的特点是突发性和严重性，它往往也带来巨大的经济损失，严重制约国民经济的持续发展。据统计，在发达国家中，自然灾害损失占GNP(国民生产总值)和财政收入的比例均很小。如美国灾害损失仅占GNP的0.27％，占财政收入的0．78％；日本灾害损失仅占GNP的0.5％或更低；而我国1949年以来的灾害损失占GDP的5.09％，占财政收入的27％。可见，我国是世界上自然灾害最严重的国家之一，每年因灾害造成的直接经济损失，约占国民生产总值的3％～5％。我国70％以上的大城市，半数以上的人口，75％以上的工农业产值位于灾害频发区。自然灾害严重地威胁着国民经济和社会的可持续发展。
在我国建设小康社会的伟大历史进程中，城市化是社会进步的主要标志之一。今后20年，我国将增加城镇人口3．4亿，这是一项人类
历史上从未有过的重大而艰巨的任务。城市规模的迅速扩大导致人口与财富的高度集中，也导致城市安全问题与灾害危害性的日趋加重。据统计，2003～2008年，我国频发的自然灾害所造成的直接经济损失年均高达2000亿元以上，其总量及占GDP的百分比也呈现出逐年增加的趋势。从1991～2000年间全球范围内发生的灾害与前一个10年相比并无显著异常，然而因灾害造成的损失却比前一个10年增加了3倍，比20世纪60年代的10年增加了近10倍。灾害所造成的人员伤亡、经济损失和社会震荡也愈来愈严重。例如：1995年日本神户地震的间接经济损失达$1500亿之多，死亡5438人；2001年美国“九一一”事件，不仅造成了3000多人死亡，而且对美国的经济和社会留下了严重的创伤。历史的经验教训也表明，由于我国是人口大国，各类灾害造成人员伤亡和对城市威胁的风险程度往往要高于其它国家。例如：世界上造成人员死亡最多的2次大地震就是我国历
史上的华山大地震和近代的唐山大地震；20世纪最后10年世界上一次死亡人数多于300人的2次火灾均发生在中国(1994年克拉玛依特大火灾死亡323人、2000年河南洛阳东都商厦火灾死亡309人)；热带气旋每年平均在我国登陆l0次。其中，1994年9417台风和2004年“云娜”台风造成的直接经济损失都在200亿元左右。2008年5月12日的汶川8级大地震，已确认69227人遇难，失踪17923人，直接经济损失高达8451亿元。我国有22个省会城市和2／3的百万以上人口的大城市位于地震的高危险区。这深刻说明：在我国城市化进程中防灾减灾的重要性和迫切性。
世界各国对防灾减灾工作都给予了极大的重视。在1984年召开的第八届世界地震工程大会上，美同前总统的科学特别助理、美国国家科学院院长、地震学家F．Fress提出了“国际减轻自然灾害十年”的活动设想，随后，联合国正式发起“国际减灾十年(1990--2000年)”行动，促进了全球联合的高科技减灾行动，160个国家分别成立了国家减灾委员会。其后，在2005年，由联合国在日本神户市召开的世界减灾会议上，探讨了未来十年如何减轻灾害对全球造成的损失，形成了《兵库宣言》、《兵库行动框架》等重要文件。近lO年来，国际组织和有关国家减灾委员会设立了诸如“联合国全球灾害网络”、“欧洲尤里卡计划”、“日本灾害应急计划”、“全球分大区的台风监测计划”以及“美国飓风、洪水预报及减轻自然灾害研究”等数以百计的防灾减灾研究项目，取得了许多重要的研究成果，为21世纪防灾减灾的深入研究奠定了基础。我国政府历来重视防灾减灾工作，为配合联合国发起的“国际减灾十年(1990～2000年)”行动，国务院成立了由28个部委局组成的中国国际减灾十年委员会，目标是减轻灾害损失的30％，并协调组织重大防灾减灾综合行动，投入近2000亿元，实施了一系列重大减灾项目。于1993年在北京召开的中国灾害管理国际会议上提出的“中华人民共和国减轻自然灾害报告”，引起了世界各国的高度重视。在灾害防御的指导原则上，强调了灾害的监测预报、灾害防御、应急救援、灾后重建的防灾减灾的指导思想，并取得了可喜的成果；在自然灾害监测方面，不仅加强了设备更新和改造，而且
开展了一系列的技术攻关；在城市减灾工程建设方面，加大了对城市减灾关键工程的投入；在城市减灾应急管理方面，开展了城市灾害快速
评估、灾害区划与灾情评定标准的研究工作以及应急能力的建设。然而，我们面临的减轻灾害的任务却并没有减轻，并且随着人口的急剧膨胀，经济的不断发展，防灾减灾的形势日趋严重：①灾害发生的危险性并没减少，反而有不断增长的趋势。近期不断发生的自然灾害，如2008年汶川地震(69227人遇难)、2009年海地地震(20多万人遇难)、2010年智利地震(近700人遇难)，这些灾害时刻在提醒我们要加强防灾减灾的工作；②由于区域的限制，人类也正不断向自然条件较为恶劣的区域进发，如开发大西北的建设、海洋重大工程等。这些区域的自然条件更为复杂，所面临的灾害的风险也不断加大；③虽然我们对灾害的研究投入了巨大的精力和财力，但在灾害面前，我们仍表现出了一些无奈和无力。这表明目前人类所掌握的知识和技术，还远不能实现防灾减灾的目标，尚有新的科学问题等待我们研究，新的技术等待我们开发和应用。加强防灾减灾科学研究和技术开发应用，是保障人类社会和谐持续发展的重要环节。2.科学研究取得了显著的研究成果如前所述，土木工程防灾是个复杂的问题，涉及诸多学科。为便于阐述问题，下面主要从灾害源的发生机理、灾害特征及其作用机制(包括工程结构的抗灾力学分析、抗灾性能与设计理论、灾害模拟等)、灾害的控制等3个方面叙述。2.1灾害源的发生机理和特征自然灾害的预测是个十分复杂的问题，解决该问题要详细了解灾害发生的机理，以及掌握详细的观测数据为基础。然而遗憾的是，目前人类对灾害的预测尚不能完全过关，但通过不懈的努力，对灾源的发生机理和特征也具有一定的了解。毫无疑问，这对达到最终防灾减灾的目的是极为重要的。尽管从学科角度出发，这不是土木工程的范畴，但它却和解决土木工程的防灾问题密切相关。2.1.1震源机制和地震动场
地面运动特征和地震动场的空间变化是抗震减灾的重要基础。与其它学科相比，工程地震的研究进展较为缓慢。主要的原因，一是对震源机制的了解不够，二是地震动数据观测数据不足。
震源的机制研究，主要依靠地震学的研究成果。20世纪80年代后震源反演技术得到发展，主要是利用近场地震动观测记录，并结合新的反演方法，得到了一些有意义的结果。而在最近的几十年里，强震记录的数据积累很快，尤其1989年、1994年的美国地震、1995年的日本地震、1999年台湾地震，以及最近的中国大陆汶川地震，几乎每一次地震中都积累了几十、上百条强震记录。记录到了地震动振幅大、频谱宽的地震动，以及大的长周期加速度脉冲。这些记录对研究地震动特征具有重要的价值，使得人们可以进一步研究地震动场的空间分布特性，以及地表的破裂、地震波的传播等。此外，场地条件对地震动的影响也得到关注，以往历次大地震中均显示，不同场地条件下的建筑物震害差异十分明显。场地条件不仅影响地震动幅值，还影响其频谱特性。我国不同区域场地条件对地震动影响不同，东部沿海是深厚软土，而西部高原区是浅埋岩层，对山区和盆地地区，局部盆地(谷地)效应显然更为重要。
目前，我国工程地震研究应充分吸收大陆强震机理与预测的研究成果，以强震动观测记录和大城市地震活动断层探查资料为依托，将震源破裂过程的模拟、地震波传播和场地条件影响的研究紧密结合，开展强地震动特征、近场强地震动、场地条件对地震动的影响以及地震地表变形和破裂的研究。
2.1.2风场人们对强风的机制认识也不断进步。在结构抗风中，通过长期的现场观测，对近地风有了更清晰的认识。由国际著名风工程专家A．G．Davenport教授于60年代提出的方法以及以此为基础的各国规范仍然是有效的。对平均风和脉动风的描述和特征研究，已得到一些有用的推荐值和推荐公式。在风气候预测方面，目前主要是将灾害性风气候分类成几种不同的形式，并分别采用最优方法分类进行分析。在空气动力作用方面，主要进展在于发现了来流湍流的空气动力效应，
并建立了线性准定常计算方法和相关气动参数的实验识别方法。在理论研究方法方面，计算流体动力学已经在均匀流动和钝体绕流等风工程应用方面显示出了巨大的发展潜力。在物理实验技术方面，边界层风洞一直是风工程的主要工具，风洞试验的精度有了很大的提高。
在未来的一段时间内，对风场的理论研究，要从平稳到非平稳、均匀到非均匀、线性到非线性、高斯到非高斯，从定常到准定常再到非定常最后到瞬间态，从单因数分析转变到多因数耦合效应分析，并且要建立和完善各种风荷载或抗风设计规范。在现场实测方面，坚持
长期的系统性的良态气候风场近地风特性的现场实测，加强对飓风和雷暴等灾害性风场的现场实测和统计，开展各种风效应敏感结构的BenchMark现场实测、模型试验和数值模拟修正。在风洞试验方面，研发从简单良态气候风场模拟到复杂飓风气候风场和雷暴气候风场
模拟所需要的仪器和设备。全面研究雷诺平均模型(RANS)、大涡模拟模型(LES)、直接数值模拟(DNS)和分离涡模型(DES)等湍流模拟模型，将对气象物理场的数值模拟与风流场的数值模拟相结合。
尽管前述的内容同地震学、气象学的关系更为密切，但进一步加强对于地震、风场本身的发生机理和特性的研究，预测其发生的危险性，对预测和防御灾害的危害性，是十分必要的，也将得到防灾学科的高度重视。
2.2灾害的作用机制、分析及抗灾设计2.2.1工程结构抗震工程结构的抗震研究，经过众多学者的多年努力，已经在力学机制、分析方法、抗震设计等方面取得了一系列卓有成效的研究成果。传统观念的工程结构抗震非线性计算理论，已经在整体结构分析模型、单元分析模型、构件恢复力模型、数值计算方法等方面取得了诸多重要成果。目前，已能够从材料本构层次开始，进行整体结构(包括地基和基础，考虑土——结相互作用)的动力非线性分析。结构与地基的动力相互作用的数值分析已经从频域向时域发展。从线性分析向非线性分析发展，其中介质材料非线性力学行为的描述、土与结构界面接触
问题等也取得一些重要进展。在未来，研究人员将更加关注非线性破坏机理的研究，包括从基
本构件向材料本构关系、结构性能两端延伸，工程结构非线性破坏机理与灾害反应分析理论，复杂结构的多维及动态本构关系、破坏准则、非线性动力学行为下的结构非线性抗灾动力分析，多尺度损伤与失效机理的结构多尺度动力分析，以及结构的多场耦合振动分析及结构抗灾动力分析的智能计算方法等。同时，近十年来几次破坏性大地震发生后，工程结构的抗倒塌研究和设计也逐步引起了研究人员的高度关注。建筑结构在地震下的抗倒塌能力是建筑抗震设计的一个最重要、也最核心的性能目标。美国、日本的相关多地震国家都投入大量力量进行结构地震倒塌研究。
相对来说，生命线工程的研究发展较晚，但却得到人们的日益重视。目前，国际上生命线工程防灾方面的研究集中在埋地管线，大型复杂生命线网络抗震连通可靠度和功能可靠度分析方法、复合生命线工程系统的灾害模拟与地震灾场仿真、生命线工程系统灾害快速评估和健康监测以及城市综合防灾方面。上述的研究，除了在埋地管线及生命线特种结构方面的研究相对较多以外，其它方面的研究尚处于小成熟或者刚刚起步阶段。但研究不断向着精细化、符合工程实际的方向前进。在系统层次，进行了大型复杂工程网络的连通可靠度分析，并向着功能评价方向发展，进行了供水系统的抗震功能可靠度分析。进一步，在多系统地震耦合作用方面，国内采用时—场域相结合的离散事件仿真方法来研究，国际上则主要从系统相互作用的角度展开。生命线工程系统灾害快速评估和健康监测已经引起了国内外的重视，
相关的研究已经逐步展开。城市综合防灾方面的工作涉及城市灾害及次生灾害危险性评估、灾害和损失快速估计、灾后应急反应决策等方面，3S和网络技术等高新技术的应用研究将成为城市综合防灾的重要发展方向。未来人们将更关注生命线工程系统网络分析问题，复合生命线工程系统的灾害反应分析及其控制，生命线工程的安全性监测、灾害预警技术与应急处置技术，复合生命线工程系统的灾害模拟与灾场控制，复杂生命线工程结构抗灾可靠性分析理论研究，大型生
命线工程网络抗灾可靠性分析基础理论研究，大型复杂工程网络的破坏机制与基于可靠性的设计理论，生命线工程系统优化设计理论等。
工程结构抗震与减震研究的核心是工程结构抗震设计理论。反应谱理论的提出是地震工程领域的一个重要里程碑。目前世界各国的抗震设计理论都是在反应谱和延性设计的基础上形成的。20世纪90年代中期，中国、美国、日本学者先后提出了基于性能的抗震设计方法(Performance—BasedSeismicDesign，PBSD)。目前，基于性能的抗震设计理念已经受到了人们的广泛关注，世界各国的学者纷纷投入了这一研究热潮。
目前在基于性能的设计方面已有了各种设计标准和指南，国内在一些重大工程中的应用已在国际上产生了重要影响。
实验研究仍为检验理论的重要手段，模型试验、数值分析、现场实验以及多实验室联合实验等多种手段，以及结合现代的计算机科学、观测学等方面的研究成果，实验手段和方法不断得到充实和发展。在室内实验方面，把振动台(台阵)和快速拟动力结合的混合试验方法
近年来也受到了较多的关注。互联网技术的快速发展为结构抗震试验技术的提高与推广提供了新的机遇，远程结构协同实验已成为国内外学者的重要研究内容之一。未来人们将更加关注如何将试验技术与数值模拟技术结合，如何进一步充分利用先进的复合材料、智能材料、先进的传感技术、现代信息技术，使得实验更为精确。
2.2.2工程结构抗风风洞试验是结构抗风的主要内容和重要的研究手段。气动弹性风洞试验是目前直接获取响应和识别风荷载的重要方法。该方法对不同的研究对象，如大跨桥梁、高耸结构，具有不同的模型。由于风洞试验主要是借鉴航空领域的技术和方法，这使得风洞试验与土木工程的模型试验有很多不同之处。虽然在风荷载的模拟上产出了一些重要的成果，但还有许多问题有待研究，如紊流度的模拟等。大型复杂结构风荷载和响应机理、结构抗风性能和设计方法方面，已基本上建立了抗风设计体系，并在多数国家的建筑荷载规范中得到应用。但随着建筑高度和柔性的增加及外形的个性化发展，横风向的
响应也越来越重要。对于低矮建筑的抗风问题，虽然近地高紊流模拟十分困难，但在现场观测、室内实验方面较为便利，弥补了不足。
目前人们将主要关注：边界层风场特性研究和结构风效应的实测，风洞试验理论和数值模拟方法研究，空气动力学和气动弹性力学机理研究，大尺度结构风效应及抗风设计，大型复杂结构风致灾变物理和数值模拟，结构风致灾变安全控制和城市风灾评估，风效用敏感结构的风荷载和风效应理论研究和现场实测，强风作用下重大工程结
构风荷载和风效应控制等。2.3工程结构的灾害控制结构振动控制可以有效地减轻结构在风和地震等动力作用下的反应和损伤、有效地提高结构的抗振能力和抗灾性能，是抗震减灾积极有效的对策。土木工程结构振动控制技术的研究和应用可以追溯到上世纪50年代，日本Kobori提出了结构变刚度的减振概念，开启了通过在结构上安装附加元件减轻结构振动的结构振动控制新思路。结构振动控制按照其工作机理的不同，大体上分为基础隔震、耗能(阻尼)减振、主动和半主动控制、以及近年发展起来的智能控制。基础隔震通过在上部结构和基础之间设置水平柔性层、延长结构侧向振动的基本周期，从而减小水平地震地面运动对上部结构的作用。超高层建筑由于自身重量较大，不适用于采用基础隔震的控制方案。结构被动耗能减振则是在结构中设置阻尼耗能元件和吸振系统、耗散结构振动的能量，从而减轻结构的动力反应，是适用于超高层建筑抗震和抗风的优良控制装置。70年代初，美国Kelly提出在结构中设置非结构构件的耗能元件金属软钢屈服耗能器，来分担和耗散本来由结构构件耗散的能量，由此形成了结构耗能减振的一个重要方向。此外，美国在已倒塌的纽约世界贸易中心双子塔上安装的l万多个粘弹性耗能器，美国西雅图的Co—lumbiaSeaFirst大厦上就安装的260个粘弹性耗能器，意大利那不勒斯的一幢29层钢结构悬挂建筑安装的软钢耗能器，都是耗能减震装置在提高结构抗震和抗风性能的成功工程例证。结构中设置耗能元件通常可以给结构附加10％、甚至20％以上的阻尼比，对多数结构都具有较好的减振效果。由于被动耗能减振装置是较
早进行开发和研究的振动控制装置，目前已有大量的耗能装置的力学性能分析理论和试验，以及安装相关控制装置的结构分析、设计和试验成果。被动耗能减振结构已在国内外建成了数百座，并在一定程度上经受了地震的考验。
结构主动控制通过实时测量结构反应或环境干扰，采用现代控制理论的主动控制算法,在精确的结构模型基础上运算和决策最优控制力，最后作动器在很大的外部能量输入下实现最优控制力。主动调谐质量阻尼器HMD和主动质量阻尼器AMD等主动控制系统在高层建筑、电视塔和大型桥塔结构的风振和地震反应控制应用中取得了很大的成功。目前已有50余座高层建筑、电视塔和大型桥塔结构(包括桥塔施工阶段的风振控制)应用了HMD或AMD主动控制系统。但是，由于主动控制系统需要提供较大的外部能源，在一定程度上限制了主动控制技术的工程应用。此外，传统的AMD控制系统中的液压伺服作动器或伺服电机／马达存在液压作动系统构造复杂、制造成本高；需要定期换油、维护成本高；经常由于密封不严而漏油、污染环境；系统运行噪声大；经过电液能量转换后能源利用效率降低等等。针对上述问题，提出了电磁驱动AMD控制系统，借鉴磁悬浮列车的驱动原理，利用电磁场耦和产生的电磁力作为结构振动主动控制力的来源，通过引入非接触式电磁场电磁推力驱动技术，可以有效避免传统AMD控制系统中接触式传力的诸多问题。
结构半主动控制和以磁流变阻尼器为典型代表的土木工程智能控制的原理与结构主动控制基本相同，只是实施控制力的作动器需要少量的能量调节以便使其主动地、甚至可以说是巧妙地利用结构振动的往复相对变形或相对速度，尽可能地实现主动最优控制力，目前已成功地将磁流变液阻尼器应用于桥梁和海洋平台的振动控制。上世纪中后期在美国、日本和台湾发生的几次大地震灾害表明，按照目前抗震规范设定“大震不倒”的安全目标进行设计的建筑，虽然可以保障室内人员的安全，但是由于结构损伤所带来的巨额修复费用和结构功能失效所引起的经济损失无法估量。针对上述问题，1994年美国加州结构工程师协会(SEAOC，StructureEngineer
AssociationOfCalifornia)在加州紧急事务管理厅(CaliforniaOfficeOfEmergencyService)的组织下，由Vision2000Committee编写出版了《PerformanceBasedSeismicEngineeringofBuilding》，系统提出结构性能设计的概念和理论框架。1996年，ATC出版了ATC一40报告，将PBSD的核心思想纳入其中。同年，由美国联邦紧急事务管理厅(FederalEmergencyManagementAgency，FEMA)出版了FEMA273和FEMA274报告。上述3个文件是搭建PBSD概念体系的基础和理论框架。
SEAOCVision2000的文件中对结构基于性能设计的概念、结构性能水准和性能目标、结构性能设计的可行设计方法进行了详细论述；ATCAO则主要针对钢筋混凝土建筑结构，提出基于能力谱法的性能设计方法；FEMA273则针对在不同概率意义下的地震地面运动，提出结构的不同性能目标，以及在不同性能目标下结构从线性静力分析
到非线性时程分析的方法。在结构基于性能设计的理论发展过程中，美国和中国学者等人开创性和持续的研究工作，为该理论的发展奠定了基础和原动力，发表了一系列理论研究成果。此外，SEAOC和FEMA以及ATC三家研究机构围绕PBSD展开了一系列的研究。
在PBSD的理论框架下，如何对结构进行分析并损伤评估，是PBSD设计的重要内容之一。目前，用于PBSD的钢筋混凝土结构抗震设计方法主要包括线性静力分析法、线性动力分析法、非线性静力分析法和非线性动力分析法。Pushover是一种基于增量静力非线性分析的结构非线性静力分析方法，其核心是假定结构承担某一特定分布形式的侧向力，对结构进行增量加载的全过程非线性分析，直至结构发生破坏为止。由于其简单、高效，而且能够得到较满意结果，因而在结构非线性静力分析和基于性能设计中得到广泛重视。Pushover分析由于假定结构反应受单一振型控制，忽略了高阶振型的影响，因此在多振型结构，尤其是超高层建筑分析中存在较大误差。
在地震作用下采取合理的损伤模型和损伤指标来评估结构的损伤和破坏程度，是PBSD中在不同设防水准下以及确定的性能目标下，评估结构性能水准和安全水平的重要内容。目前，被地震工程界所普
遍接受的局部或构件损伤模型包括结构最大塑性变形、结构累积耗能以及Park和Ang提出的最大位移与滞回耗能线性组合的双参数地震损伤模型。大量试验结构证明，结构的损伤和倒塌与结构最大塑性变形(或采用层间位移角或延性系数)之间具有密切的关系，因此被广泛应用于结构安全评估。然而，结构最大塑性变形没有考虑结构在动力荷
载作用下的低调疲劳和累积能量耗散，因此具有一定的局限性。如何考虑超高层建筑的构件和结构特性，发展适用于超高层建筑的损伤模型是超高层建筑结构损伤评估的重要内容。
结合结构振动控制技术，发展基于性能设计的结构非线性损伤控制方法，是提升结构抗震设计水平和提高结构抗震能力的有效技术途径。然而，有关该方面的研究目前还较少，相关研究成果极为缺乏。
结构振动控制技术和基于性能的结构设计理论，是上世纪后几十年结构抗震设计理论、方法和技术的重要成果。结构振动控制技术的发展，为提高结构在动力灾变动力荷载作用下的抗灾能力提了全新的技术手段；而基于性能的结构设计理论，为提升结构的抗震设计能力，建立全新的抗震设计规范提供了框架体系。然而，目前结构振动控制的研究和应用，基本上都是建立在结构线性假定的基础上，尚未在基于性能设计的理论框架下，建立结构控制体系的一体化设计理论和方法。
从理论上，应进一步开展下列研究：结构破坏控制(可更换构件)设计理论研究，减、隔震装置理论模型与分析方法，工程结构减震设计理论，减震结构破坏机制，大型复杂结构减震理论与技术研究。此外，抗火和抗爆也是土木工程灾害关注的两个重要问题。
综上所述，在防灾减灾领域，已取得了许多研究成果，并以此为基础，编制了各类用于指导防灾减灾工作的规范、规程和标准，这些研究成果得到了实际应用。从理论研究和实际问题上来看，在许多情况下，这些成果是卓有成效的。然而，在一些巨大的灾害面前，比如
汶川地震，却显得我们减灾工作的目的远远没有实现，也使得我们进行反思。虽然它包含一些政策上的原因，但在技术层面上，毫无疑问，也存在着问题，是我们的技术完全不过关，还是我们现有的技
术推广应用的不理想，这一点应该在我们考虑发展战略和未来工作重点时引起足够的重视。
3.未来发展浅析防灾减灾是个长期复杂的工作，不仅需要多学科的相互交叉和支持，从根本上解决所面临的科学技术难题，同时，也要充分推广应用现有各类成熟先进的技术，切实提高工程结构，尤其我国城乡地区的抗震能力。前者是个长期的工作，要随着研究工作的深入，不断积累和储备，后者要加大对现有良好技术的推广，把我们目前现有的知识和技术充分的发挥和应用。3．1深入基础理论的研究，增强知识和技术储备1)要深入研究工程结构抗震与减震方面的新理论、新方法、新材料和新技术。以工程结构为对象，重点研究结构地震破坏机理、结构抗震设计理论和灾害的控制。通过持续的理论研究和工程实践，形成具有我国特色的防灾减灾理论体系，解决我国土木工程实践中的防灾减灾科学技术问题，使我国的土木工程防灾减灾科学技术水平与我国的土木工程大规模建设热潮相适应，并逐步与国际潮流融合。2)在瞄准学科前沿方向和关键科学问题开展深入研究的同时，结合我国的重大工程，诸如能源领域、交通领域等，与城市发展的工程实际问题与技术需求，积极推动本学科的创新性研究成果的转化和应用，提升整个建设行业的高科技含量。3)通过参与国际交流与合作。让国际同行了解我国的土木工程防灾减灾科学技术水平与工程应用成果，并使我国的土木工程防灾减灾科学技术在国际上占有一席之地。3.2促进基础研究成果转化，加大现有成熟技术的推广应用1)要优先支持和引导科技成果的转化，积极推广现有技术—建筑技术、灾害控制技术的应用，使得我们现有的科技水平得到充分的体现，发挥作用。2)在着重加强重大工程中科学技术的开发应用的同时，也要加强提升量大面广的乡镇建筑的减灾能力，使得广大民众切实得到益处。
篇四：减灾机构背景与沿革论文
在地震监测和抗震方面组建了400多个地震观测台站十五期间进行了数字化改造由48个国家级数字测震台站组成的国家数字测震台网300多个区域数字测震台站组成的20个区域数字测震台网以及若干个流动数字测震台网数字强震台网构成了中国数字测震系统建立了大震警报系统和地震前兆观测系统形成了比较完整的监测预报系统编制了全国地震烈度区划图和震害预测图确定了52个城市作为国家重点防震城市对全国地震烈度6度以上地区的工程建筑实施综合性震害防御对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防完成了多条铁路干线主要输油管线和多座骨干电厂大型炼油厂一批重点骨干钢铁企业和超大型乙烯工程以及大型水库的抗震加固我国防灾减灾科技应用与建设的现状、问题及建议
我国地域辽阔，天气变化万千,洪水、飓风、龙卷风、地震等不可抗性灾难频发,此次汶川特大地震给人民的生命和财产造成巨大的伤害。近50年来,我国每年由地震、地质、旱涝、海洋、疫病等自然灾害造成的直接经济损失约占国民生产总值的４%.自然灾害已经成为影响我国经济发展和社会安全的重要因素,依靠科技进步,提高我国防灾减灾的综合能力已成为当务之急。一、我国防灾减灾科技应用与建设的现状我国目前已建立起了较为完善、广为覆盖的气象、海洋、地震、水文、森林火灾和病虫害等地面监测和观测网,建立了气象卫星、海洋卫星、陆地卫星系列，并正在建设减灾小卫星星座系统。在气象监测预报方面,建成了较先进的由地面气象观测站、太空站、各类天气雷达及气象卫星组成的大气探测系统,建立了气象卫星资料接收处理系统、现代化的气象通信系统和中期数值预报业务系统。全国已形成了由国家、区域、省、地、县五级分工合理、有机结合、逐级指导的基本气象信息加工分析预测体系。为了监测江河洪水,国家组建了由数目众多的水文站、水位站、雨
量站等组成的水文监测网,建立了七大江河地区洪涝灾害易发区警戒水域遥感数据库，将遥感技术在“八五”期间应用于洪灾监测。大江大河防汛抗旱工程技术有了长足的进步,有些领域已经达到世界先进水平。另外，利用现代科技积极开展小流域综合治理工作，如农区人工增雨、人工防雹、滴灌工程等,这些技术措施在一定程度上对防灾减灾发生了非常积极的作用。在地震监测和抗震方面，组建了４００多个地震观测台站，“十五”期间进行了数字化改造，由４8个国家级数字测震台站组成的国家数字测震台网和由３0０多个区域数字测震台站组成的2０个区域数字测震台网以及若干个流动数字测震台网、数字强震台网构成了中国数字测震系统，建立了大震警报系统和地震前兆观测系统，形成了比较完整的监测预报系统,编制了全国地震烈度区划图和震害预测图,确定了52个城市作为国家重点防震城市,对全国地震烈度６度以上地区的工程建筑，实施综合性震害防御，对城市和大中型工矿企业的新建工程进行了抗震设防,完成了多条铁路干线、主要输油管线和多座骨干电厂、大型炼油厂，一批重点骨干钢铁企业和超大型乙烯工程以及大型水库的抗震加固。在地质灾害防治方面,加强了对滑坡、泥石流、崩塌以及地面沉降、地面塌陷、地裂等地质灾害的勘查防治工作,采取了包括工程防御体系、生物水保防御体系、管理防护体系，社会管理体系和预测及报警体系在内的综合防御体系，并取
得了一定的效果,同时把生态建设与防灾减灾相结合,实施封山育林、退耕还林、退田还湖、退田还草和修建水利工程等一系列措施,极大地防止和减轻了地质灾害的危害和损失。全国已建立了25片国家级水土流失重点治理区，实施了七大流域水土保持工程,在一万多条水土流失严重的小流域,开展了山水田林综合治理。先后确立了包括“三北”防护林、长江中上游防护林、沿海防护林、平原农田防护林、淮河太湖流域防护林、珠江流域防护林、辽河流域防护林、黄河中游防护林和太行山绿化工程、防治沙漠化工程的十大林业生态工程。此外,还发射了“资源一号”、“资源二号”卫星，广泛应用于资源勘查、防灾减灾、地质灾害监测和科学试验等领域。二、我国防灾减灾科技应用与建设存在的主要问题１.管理缺乏综合协调长期以来，我国的灾害管理体制基本是以单一灾种为主、分部门管理的模式,各涉灾管理部门自成系统，各自为战。由于没有常设的综合管理机构,各灾种之间缺乏统一协调，部门之间缺乏沟通、联动,造成了许多弊端,如缺乏综合系统的法规、技术体系政策与全局的防灾减灾科技发展规划;缺少系统的、连续的防灾减灾思想指导,不利于部门之间协调；缺少综合性的防灾减灾应急处置技术系统;缺少专门为灾害救援的综合型救援专家、技术型队伍;没有形成相对完善的防灾减灾科学技术体系；信息公开和交流渠道不顺畅;资源、信息不能共享;科学决策评估支持系统与财政金融保障
制度尚未建立等等，直接影响防灾减灾实效。２.投入不足资金渠道单一全国每年投入到防灾减灾科技研发和应用的经费十分有限,在防灾减灾基础设施建设、科研设备购置、防灾工程建设、防灾减灾基础研究和先进技术推广应用等多方面投入不足。主要是因为我国防灾减灾科研基本依赖于财政拨款，资金来源渠道单一。由于防灾减灾科研具有的社会效益远远大于近期经济效益,很难吸引企业资金和社会资金主动投入，造成防灾减灾科技发展和技术推广滞后。另外,缺少科研成果推广的中间环节与适合防灾减灾工作规律的运行机制,防灾减灾科研成果的转化率低，一些防灾减灾科研成果的推广应用率不足10%，严重影响了全国防灾减灾工作的深入进行，影响了全国防灾减灾工作水平的进一步提高。3.科技资源尚待优化配置我国防灾减灾科技资源主要集中在气象、地震、地质、环保等领域，由于缺乏宏观协调管理及传统的条块分割现状，一方面各领域主要关注本领域的防灾减灾科技发展,研发工作主要局限于解决本领域存在的技术问题,在不同灾种以及防灾减灾的不同环节中,科技资源没有得到合理配置，科技开发与应用水平发展很不平衡，在基础地理信息、救灾设备和队伍建设方面低水平重复建设严重。另一方面,仪器、设备、资料、数据等都由部门、单位甚至个人所有,不能实现资源共享共用,资源条件不能系统整合形成高效、共享的社会化服务体系，无法形成合力和整体创新优势。4.防灾减
灾科技发展缓慢一是在不同灾种以及防灾减灾的不同环节中,科技发展与应用水平很不平衡;二是各灾种的应急研究和操作水平差别较大，低水平重复研究较多;三是技术手段和装备落后，监测能力不强,短期预测预报能力还较低;四是缺乏各类灾害的科学评估模型和方法,灾害信息共享应用和评估的技术急需完善;五是对一些重大灾害的认识与防治技术，长期徘徊不前；六是现有科研结合国情实际不够密切，科技整体支撑能力有待提高等。5.防灾减灾高水平科技人才匮乏我国防灾减灾科技人才主要集中在专业管理部门和科研机构中，基层防灾减灾机构普遍缺少技术应用人才，与我国防灾减灾工作重点结合不密切，特别缺乏防灾减灾领域的高层次、高水平的学术技术带头人和工程技术应用人才。另外，研究经费、待遇等方面条件较差,影响我国防灾减灾科技人才队伍的稳定与发展。6.科普宣教力度不够缺乏统一的防灾减灾科普规划,没有固定的防灾减灾科普教育基地，也缺乏经常性的防灾减灾科普宣传活动，使防灾减灾科普缺乏系统性、连续性,致使我国社会公众防灾减灾知识、防灾减灾意识的科普教育水平较低,全社会对生态环境保护的意识较差,最终影响我国防灾减灾科技事业的发展。三、我国防灾减灾科技支撑的对策建议１.建立统一综合的防灾减灾组织保障体系设置统一的具有危机管理性质的防灾减灾综合管理机构,负责对全国防灾减灾工作的大政方针做出决策,逐步实现从部门为主的单一
灾种管理体制向政府和部门联动、条块结合的综合应急管理体制转变。加强科技主管部门与涉灾管理部门的协同，形成跨部门、跨地区、跨学科、多层次、分布式的协同管理职能和机制。成立集合各灾种、各专业及相关管理部门专家的顾问团体;建立防灾减灾决策的专家咨询系统,为政府防灾减灾决策提供智力支撑。2.完善防灾减灾科技进步政策与创新机制制定科技支撑防灾减灾办法与政策,增加科技投入,在科学研究、技术开发、科技基础设施建设、科技人才培养选拔等方面给予支持;将防灾减灾科普知识纳入国民素质教育体系和工作计划，提高全民防灾减灾意识和能力,在大中小各级学校教育中适当引入防灾减灾课程及读物。建立高效、合理的防灾减灾科技创新资源配置机制、科技投入机制、成果转化机制、政策激励机制与人才培养机制；加强基础科学和应用科学研究，开展关键技术、共性技术联合攻关；加快科技成果在防灾减灾领域的推广应用。3．多渠道增加对防灾减灾的科技投入将防灾减灾发展所需投入纳入每年科技经费预算，按照一定的使用比例，支持研究开发工作、科技基础设施建设、改善技术装备、参加国际交流等。并使防灾减灾科技投入的增长幅度不低于科技经费增长的总体水平。建立社会防灾减灾基金,吸收企业、社会团体、公民及海外人士对防灾减灾的捐赠,按比例将部分基金用于科技投入。用给予引导资金的方式，促进地方政府增加防灾减灾科
技投入，引导技术开发机构与企业投资防灾减灾技术与产品的研发和产业化。4.促进防灾减灾科技资源共享平台的建设借助全国科技基础条件平台的建设，通过制定统一的标准和规范,整合全国各灾害管理部门的分类灾害信息资源，全天候运转监测网；以网络技术为纽带，积极推广应用地理信息系统（GIＳ)、遥控系统(ＲS）、全球卫星定位系统（GPS)技术，建设覆盖至全国各乡村的主要灾害实时监测预警系统；充分应用数字化技术及网络技术,综合集成防灾减灾各单位上报的灾情信息，构建包括灾害应急响应、灾害信息分析、灾害救援决策、救援信息反馈等在内的防灾减灾技术及信息资源平台。５．加强防灾减灾科技能力与科技队伍建设通过科研体制改革和现代院所制度建设，进行课题制、首席专家负责制和科研经费预算等防灾减灾科技机构科研管理制度建设;鼓励科研与地方防灾减灾需要紧密结合,开展自然灾害综合研究和治理；鼓励科研机构与企业联合研发防灾减灾技术和装备，实现产业化；与管理部门合作，尝试推广先进的防灾减灾技术和管理方法,探索区域防灾减灾综合管理模式;参与重点防灾减灾工程建设、基础设施建设、试验示范区建设。在培养选拔高层次人才的基础上,大力培训一线工作的防灾减灾技术人员及管理人员，改善基层技术人员的工作生活条件；通过科研项目、激励措施、分配制度、考核选拔等吸引和稳定人才队伍，培育有竞争力的研究群体,加强创新团
队建设;培养防灾减灾后备人才,逐步在我国高校中开办防灾减灾专业教育。6.加强国内外防灾减灾科技交流与合作鼓励防灾减灾科研机构、管理部门开展国内外交流合作,获得先进的应用技术及管理经验,追踪最新技术。在跨国、跨区域的防灾减灾工程建设中，政府应积极协调，为项目实施提供帮助和保障。
篇五：减灾机构背景与沿革论文
关于社区防灾减灾能力建设的调研报告社会生活的基本单元，社区减灾是减灾救灾工作的基础，创建综合减灾示范社区是加强减灾能力建设、减轻灾害损失的有效途径和重要举措。我区社区减灾工作的现状怎样?存在哪些问题?如何推进社区减灾工作?带着这些问题，我们深入荣华街、汉水街、汉正街、宗关街等4个街道15个社区进行了调研，并对全区社区减灾工作情况进行了调查统计。
一、全区社区减灾工作的现状
(一)减灾工作机制初步建立。通过建立市、区、街道、社区四级减灾工作指挥体系，加强了对减灾工作的组织领导。据统计，全区有113个社区建立了综合减灾机构，占全区社区总数的35.9%。并建立了街道、社区、门栋三级防灾减灾工作组织指挥体制，明确了各级防灾减灾工作职责任务;所有社区建立了以社区书记为组长，物业管理公司责任人、辖区单位领导、社区民警、居民代表为成员组成的综合防灾减灾工作领导小组，构筑了比较完善的社区减灾工作管理体系。
(二)应急救助预案逐步建立。按照民政部和省民政厅的统一部署，我们在社区减灾工作中，比较注重社区灾害应急救助预案制定和演练。据统计，全区有883个社区制定了社区灾害应急救助预案，占98%。各社区结合实际，制定了消防安全工作方案、灾害救助应急预案、应急抢险抢修工作方案，并定期进行了演练。荣华街中山社区针对辖区内排查的3处灾害隐患，在预案中按照灾害类别明确了灾害预警方式、人员转移路线和救助措施等，增强了预案的针对性和可操作性。宗关街发展社区定期组织不同类别的防灾减灾应急演练，社区8000多居民踊跃参与，增强了社区居民的防灾减灾意识和安全感。
均100个社区居民就有15个注册志愿者，他们活跃在多个领域，积极开展扶老、助残、救孤、济困、防灾减灾、抢险救灾等活动，“人人都是志愿者，有困难找志愿者”在这个社区蔚然成风。
二、存在的问题及原因
从实地调研的情况来看，通过开展社区减灾工作，在一定程度上增强了社区居民的防灾减灾意识和避险自救技能，促进了社区的安全与和谐，但是全区社区减灾工作的整体水平还不高，主要存在以下问题:
(一)工作发展不平衡。主要体现在各街道发展不平衡。从全区范围看，城市社区减灾工作比村中村改造社区开展得好;全区各街道减灾工作已纳入当街工委、办事处议事日程，防灾减灾宣传活动广泛深入，因地制宜划定减灾应急避难场所，定期组织应急预案演练，减灾工作整体水平较高。调研发现，有的社区条件很好，但认识不够，工作力度不够;有的条件相对较差，存在畏难情绪，工作积极性不高。
(二)灾害应急预案体系不完善。一是基层预案制定存在空白点。全区11.3%的社区没有制定灾害救助应急预案。二是预案内容不科学。没有根据实际情况的变化进行修订;有的预案照抄照搬，套用固定模式，针对性不强;有的预案内容简单，应急措施不具体，操作性不强。三是预案演练不够。全区有83%的社区没有对灾害应急预案进行演练，预案的实际作用缺乏实践检验。
(三)减灾基础设施建设滞后。一是社区应急避难场所建设滞后。多数社区没有明确设立应急避难场所，已明确设立的避难场所标识有待进一步完善，功能分区有待进一步加强。如有的社区应急避难场所选择较远，不利居民及时疏散，根本没有划分功能区，其中只有15个社区设立
了应急标识和指示牌。二是社区应急物资储备缺乏。绝大多数社区没有建立专用的应急物资仓储设施，救灾应急存储物资缺乏。只有1个社区与商家签订了应急救助物资购销协议。
(四)防灾减灾意识比较淡薄。一是多数基层政府和组织对开展防灾减灾工作的重要性认识不足，认为防灾减灾是务虚的工作，没有抓经济、抓发展实在，不愿意把人力、物力和财力投入到防灾减灾工作中来。二是大多数社区居民亲身经历的灾害性事件较少，难以形成对灾害的感性认识，有的认为灾害离自己比较远，存在麻痹思想和侥幸心理，有的缺乏基本的防灾避灾知识。如在发生雷电和火灾时，有些人缺乏科学知识和逃生技能，如汉正街长江食品厂的一场大火，造成14人死亡的惨痛教训。三是大多数社区居民认为防灾减灾工作需要付出现实成本，而预见的结果在未来不一定存在，付出往往得不到回报，使得社区居民在生活中不重视防灾减灾。一般的居民家庭都没有配备安全绳、急救包、灭火器等自救设备。当发生火灾事故时，不知所措，往往采取跳窗跳楼的办法，造成至死至伤的惨剧。
存在上述问题有多方面的原因，综合起来看，主要体现在以下三个方面:
(一)指导思想存在误区。一是在建国后一个相当长的时期内，地方各级党委、政府和民政等部门存在重抗灾救灾、轻防灾减灾的指导思想，对灾害发生后的应急救援、现场处置、善后处理等方面给予了高度的关注，投入了大量的人力、物力和财力，而对防灾减灾工作重视不够。灾害发生后，英勇救灾的人可以成为英雄，而平时默默从事防灾减灾工作的人却往往被忽视。二是认为现阶段的中心工作是抓经济建设，只要把经济建设搞上去，防灾减灾问题就自然会得到解决。三是认为没有把社区减灾工作列入政绩考核和目标管理范畴，干与不干一个样。四是基层民政部门认为工作多任务重，社区减灾工作一没项目二无资金，多一事不如少一事，没有把社区减灾工作摆到应有的位置。
(二)财政投入严重不足。投入不足，是社区减灾工作发展较慢的一个重要原因。近年，随着以人为本执政理念的逐步深入和国家综合财力的提升，党和政府对救灾工作越来越重视，救灾资金投入逐步增加，但是减灾工作投入却很少。20XX年底以来，国家为应对金融危机采取了一系列扩内需的措施，投入项目资金达4万亿，但没有社区减灾项目。20XX年以来，我区投入危房改造资金8310万元，但没有安排社区减灾资金投入。
(三)宣传教育力度不够。一是中小学校的宣传教育力度不够。中小学校没有专门的防灾减灾教材，也没有安排专门的课时开展宣传教育和应急演练，使得广大中小学生防灾减灾知识得不到普及。二是宣传教育的经常性不够。防灾减灾要深入人心，就要使宣传教育活动经常化，但现实往往是“活动来了一阵风，活动完了无影踪。”三是宣传教育的针对性不强。社区减灾宣传教育往往是为了完成任务，与社区居民日常生活结合得不够紧，针对性不强，不注重用重大自然灾害、事故灾难和公共卫生事件中的典型事例进行宣传教育，使得社区居民参与防灾减灾的热情不是很高。
三、对策与建议
加强社区减灾工作，提高社区居民避灾自救能力和基层灾害应急管理水平，最大程度减轻灾害损失，保障人民群众的生命安全，是贯彻落实科学发展观的重要体现，是构建和谐社会的重要内容。
加强防灾减灾工作，把救灾工作的重心转向救灾减灾并重上来，是国家对自然灾害管理的重大转型，是传统救灾工作的重大变革。20XX年，南方特大低温雨雪冰冻灾害和四川汶川特大地震灾害的惨痛教训警示我们，加强基层减灾工作，全面提高社区综合防御灾害的能力和灾害应急管理水平，最大程度减轻灾害损失，保障人民群众的生命财产安全，已经刻不容缓。
(一)加强组织领导。一是要转变观念。各级党委、政府要适应党中央、国务院关于提高科学发展能力和水平的新要求，顺应人民群众过上安全幸福生活的新期盼，深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，从保障民生出发，切实转变重救灾轻减灾的观念，牢固树立防灾减灾与抗灾救灾同等重要的思想，甚至是防重于救、有备才会无患的思想，努力推进救灾减灾协调并重和可持续发展。要将社区减灾工作纳入党委、政府的重要议事日程，成立综合减灾协调机构，加强对社区减灾工作的组织领导。二是要加强协调。民政部门要认真贯彻“以防为主，防、抗、救相结合”的方针，积极承担综合协调职能，积极争取党委、政府对社区减灾工作的重视;加强与相关部门协调，整合资源，形成指导和支持社区减灾工作的合力。要通过编制实施“社区减灾能力建设示范工程”、“社区应急避难场所”等项目，把社区减灾工作变成实实在在的项目，争取领导的更多重视和财政的更大投入，引导社会力量参与社区减灾工作。三是要加强基层。街道和社区要成立专班，建立健全社区减灾组织网络，建立社区减灾工作责任制，把社区减灾工作纳入目标考核内容;要坚持贴近社区、贴近生活、贴近实际，深入开展综合减灾示范社区创建活动，不断提高社区居民的防灾减灾意识和避灾自救能力。
(二)强化宣传教育。一是突出宣传教育内容的针对性。社区要重点开展火灾、房屋倒塌、地陷、地震等灾害，生物化学物品和有毒气体泄露、爆炸，传染病等公共卫生事件的防范及技能宣传教育。教育部门应把防灾减灾知识教育纳入教学大纲，明确规定社区中小学校必须安排专门教材和课时开展减灾教育，让中小学生掌握最基本的避险逃生技能。二是注重宣传教育方式的多样性。要充分利用社区宣传栏、宣传橱窗，张贴减灾宣传挂图、资料，建立宣传阵地;组织社区居民将减灾知识编成小品、戏剧等，通过社区文艺活动进行表演，寓教于乐;把防灾减灾工作纳入社区志愿者活动的重要内容，组织志愿者开展经常性的防灾减灾知识宣传教育活动;以重大自然灾害和事故灾难中的典型事件为例，进行案例教育，引导社区居民增强忧患意识和避险自救技能，自觉配备家庭灭火器、安全绳、应急灯、急救包等必要的防灾减灾设备。三是开展好主
题宣传活动。要抓住开展5.12国家“防灾减灾日”和“国际减灾日”活动的契机，每年确定一个宣传主题，细化活动内容，精心组织实施，把防灾减灾宣传教育活动推向深入。
(三)完善应急预案。一是要组织社区开展全面细致的灾害隐患排查，准确掌握社区的灾害隐患及灾害发生规律，为制定和完善社区应急救助预案提供依据。二是要结合社区环境、居民特点和现有救灾减灾能力等现状制定预案，明确指挥机构、应急程序、协调联动机制和应急反应、群众转移安置、基本生活保障等职责，把预案制定成社区及居民应对突发灾害事件的行动指南，把预案所规定的工作职责明确到具体单位和个人。三是要针对灾害隐患，积极支持、配合社区，定期组织开展预案演练活动，通过演练查找预案存在不足，及时对预案进行修改完善。年底前，所有社区要完成预案制定工作，形成“横向到边、纵向到底”的预案体系。
(四)推进避难场所建设。一是要确定应急避难场所。要充分利用现有公园、绿地、广场、体育场、停车场等空地和学校、医院、福利院等公共服务设施以及整修加固的江河堤防，采取确认、修缮等方式，建立社区应急避难场所。二是要逐步完善应急避难场设施及功能。要设置显著标识和指示牌，划定紧急疏散通道;要合理储备必要的应急物资，有必要的床铺、被褥、急救药物等应急物资，对不宜长期保存的物资与商家签有应急购销协议;要对避难场所进行合理的功能分区，把厨房、休息区、卫生间等基本生活区分开，保证避难人员的正常生活。
篇六：减灾机构背景与沿革论文
防震减灾工作的现状与对策科学发展调研报告调研报告防震减灾工作的现状与对策科学发展调研报告调研报告坚持以人为本全面协调可持续的科学发展观是以邓小平理论和三个代表重要思想为指导从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想是党领导社会主义现代化建设实践经验新的理论概括是推动社会主义经济建设政治建设文化建设社会建设全面发展的重要指导方针是新时期全党同志乃至各项事业又好又快发展的行动指南为深入学习实践科学发展观用科学发展观武装头脑推动工作指导实践把科学发展观转化为推进防震减灾科学发展的坚定意志谋化科学发展的正确思路领导科学发展的实际能力县地震局在此次深入学习实践科学发展观活动中结合实际通过深入学习实践广泛的征求意见和建议对我县防震减灾工作进行专题调研现将我局开展学习实践科学发展观调研活动报告如下防震减灾工作的现状与对策科学发展调研报告—调研报告
坚持以人为本，全面、协调、可持续的科学发展观，是以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，从新世纪新阶段党和国家事业发展全局出发提出的重大战略思想，是党领导社会主义现代化建设实践经验新的理论概括，是推动社会主义经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全面发展的重要指导方针，是新时期全党同志乃至各项事业又好又快发展的行动指南，为深入学习实践科学发展观,用科学发展观武装头脑、推动工作、指导实践，把科学发展观转化为推进防震减灾科学发展的坚定意志，谋化科学发展的正确思路，领导科学发展的实际能力，**县地震局在此次深入学习实践科学发展观活动中，结合实际通过深入学习实践，广泛的征求意见和建议，对我县防震减灾工作进行专题调研，现将我局开展学习实践科学发展观调研活动报告如下：
一、基本情况
（一）发展概况
**县处于南盘江断裂带西侧，弥勒—师宗断裂带、石屏—富源断裂带和开远—罗平断裂带横穿境内，活动断裂纵横交错，应力容易积累。历史上曾发生过破坏性地震和多次有感地震，全县均都处于7度以上地震烈度设防区。在历届党委和政府的重视下，地震机构成立于1970年，1984年撤销，1990年恢复为“**县地震办公室”，1993年与科委、科协合署办公，1997年更名为“**县地震局”，2001年机构改革，三定方案定为“县政府办公室下属事业单位”。现有在编人员4人，其中专业技术人员1人，工人3人，经过多年的发展，现
拥有水氡、水位观测数传仪、地温仪、遥测地震仪（已报停）、电磁波等监测仪器，主要从事地震监测预报工作（微观观测、宏观观测）、震情跟踪，2009年，根据防震减灾工作发展需要，新开展了震害防御、紧急救援工作，初步建立了地震监测预报、震害防御、紧急救援三大防震减灾工作体系，为促进我县防震减灾工作又好又快发展，开好了头，起好了步。但是，随着经济社会的快速发展，社会公众对防震减灾职能部门的要求和期望愈来愈高，特别是2008年5月12日，四川省汶川县发生8.0级特大地震，地震波及面之广，所造成的生命财产损失之大，震撼中国、震惊世界，令我们深思，经我们挑战。新形式下，在县委、政府的正确领导下，我们按照《**县人民政府加强预防和处置地震灾害能力建设的实施意见》（泸政发〔2009〕13号）文件要求，进一步解放思想、明确任务、协同作战、抓好各项工作落实。
（二）存在的问题。
通过深入调研，认真剖析，广泛听取意见和建议，查找出在防震减灾工作中迫切需要解决的突出问题如下：
1．基础设施滞后。目前，我县地震机构还没有独立的办公楼，办公条件简陋，缺乏通信工具和信息处理、传输设备、笔记本电脑等办公设备，严重制约着防震减灾事业的发展和各项工作的开展；
2．应急能力薄弱。没有应急车辆、地震预警机制和技术系统、应急指挥技术系统、灾情速报系统、应急基础数据库尚未建立；
3．行政执法能力和水平偏低。由于地震部门体制等因素，虽然加大了建设工程抗震设防工作的监管力度，但是，由于执法主体不明确，难于依法把抗震设防要求纳入基本建设管理程序，进行认真审查，严格把关；
4．震灾预防工作存在薄弱环节。地震监测台网现代化程度低，部分地震监测仪器观测老化、难于正常工作；
5．部份干部职工作风不实。
二、解决办法和应对措施。
（一）以科学发展观统领防震减灾工作，全面推动地震监测预报能力和水平逐步提高。
加强地震预测预报设施和能力建设。加大地震监测设施和环境的维护、管理及保护力度，确保已建成的监测仪器正常运转，充分发挥其作用。不断增加投入，积极推广地震科学研究的新技术、新成果、新设备，提高我县地震监控能力。同时，加强与省、州级专家及其他县市的交流与合作，充分借鉴有益经验，逐步提高监测预报整体水平。
加强会商和区域联防。对每一个时期出现的突出地震活动或重大异常现象，及时组织会商，研究震情趋势，提出震情分析研判意见。加强对乡镇地震工作的指导，充分发挥其在震情跟踪、短临预报中的作用。
切实推进地震群测群防工作。要加大投入，加强领导，全面推进地震群测群防工作。乡镇要尽快落实设立防震减灾助理员，逐步推进在村级设立防震减
灾信息员的工作，并建立稳定的群测群防工作经费保障机制，制定群测群防人员岗位津贴发放标准，稳定群测群防工作队伍。要通过几年的努力，建立起以县群测群防管理员、乡镇防震减灾助理员、村级防震减灾信息员、地震宏观测报员为支撑的地震群测群防工作网络。要指导和支持好群测群防人员全面履行防震减灾科普知识宣传普及、地震宏观异常收集上报、地震灾情速报、农村民居抗震设防指导等职责，切实提高地震群测群防整体水平。
（二）以科学发展观统领防震减灾工作，全面提高公共建筑物的抗震设防能力
切实加强对建设工程抗震设防工作的监管。地震部门要切实履行管理职责，加大建设工程地震安全性评价审核力度。对新建的学校、医院、居民住宅等人员密集场所和重要工程、生命线工程、可能产生严重次生灾害工程，按规定开展地震安全性评价，严格抗震设防，采取有效措施，确保做到大震不倒塌、中震可修复、小震无损坏。
全面开展对现有各类建筑的抗震设防能力普查。认真开展公共建筑物抗震设防能力大检查，工作重点放在检查公共建筑物特别是学校和医院等人员密集场所、重要工程、生命线工程、可能产生严重次生灾害的工程。要通过检查认真查找抗震设防薄弱环节，有针对性地提出抗震加固方案和处理措施。对存在严重安全隐患的建筑物责令尽快搬迁或重建，对危险建筑物和不防震的大板房必须限期拆除，对抗震设防存在明显隐患的要限期进行加固，未加固前要限制使用。对全县开展学校建筑物安全检查活动的情况，由县教育局负责牵头督
查；交通、卫生、水利、电力、电信等部门要结合实际情况，认真在本系统内开展督查，检查、整改情况报县地震局备案。
全面加强学校危房排除与新校舍抗震标准建设。教育部门要在三年内整体排除全县现有的D级危房，努力完成改造新建农村义务教育学校用房、学生生活用房和教师校内工作用房任务。危房改造新建资金按有关规定由中央、省、州、县、乡分级负担。新校舍建设要符合抗震设防烈度提高1度的要求，并严格执行现行基本建设程序，除国家特别批准外，各乡镇、各部门和学校不得简化项目建设程序。
积极推进城乡结合部、城中村等薄弱环节的抗震设防工作。进一步加强对此类建筑工程质量和设防标准的监督管理，有条件拆除重建的地方，要严格按照城市总体规划加快拆除重建步伐，一时难以拆除的，要全面开展抗震设防加固工作。
（三）以科学发展观统领防震减灾工作，全面推进农村民居地震安全工程建设
要认真按照省、州、县人民政府的安排部署，进一步加大工作力度，整合各方资源，全面推进农村民居地震安全工程建设。县新农村办公室、各乡镇要密切配合把特别贫困、特别简陋、特别危险的农村民居作为实施的重点对象，优先安排，集中力量，整体推进，确保新建和加固改造的农村民居基本具备抗御不低于6级地震的能力。
确保农村民居地震安全工程建设质量。在工程建设中，城建部门必须坚持百年大计、质量第一的方针，建立严格的工程规划、设计、质量管理机制和制度，严格实行工程质量责任追究制，对工程建设全过程实施有效监督，确保质量达标、群众满意。工程建设实行统一设计、统一图纸、统一技术标准，实行组织领导把关、材料质量把关、施工质量把关、验收入住把关，对不符合抗震要求的设计不准实施，对不符合抗震要求的建设项目不准审批，对不符合抗震标准的建材不准进入工地，对不符合质量要求的工程不准验收。
加强对乡镇民房建设的规划管理。在积极推进农村民居地震安全建设的同时，城建部门要抓紧编制完成全县中心村、重点基层村的建设与整治规划和县域村镇体系规划。同时，抓紧研究编制全县农村住房建设规划。在新的农村民居建设中，要坚持符合村镇建设规划、体现民族民居特色，确保达到抗震设防要求
（四）以科学发展观统领防震减工作，全面开展防震减灾知识宣传教育
加强地震知识和自救互救能力教育。要充分利用各种新闻媒体，设立专栏，进行多形式、全方位的宣传，加强地震科普知识普及的力度、广度和深度，做到家喻户晓、人人皆知。在各级各类学校普遍开设地震知识课程，加强对在校师生的培训教育，增强广大师生的防震安全意识和自救能力。
加强防震避震应急演练。地震部门要制定防震避震应急演练方案，组织机关、大型企业和中小学校定期开展防震避震应急演练，尤其是要强化在校学生
防震避震应急演练。各乡镇要确定一所学校开展防震避险和应急疏散演练，通过以点带面提高社会各界和广大人民群众的应急避灾能力。
建立完善抗震救灾舆论宣传机制。健全完善政府应对重大地震灾害的新闻发布制度，坚持正确的舆论导向，及时将信息通过正常渠道向社会公开发布，确保人心安定和社会稳定。新闻机构要加强正面宣传和舆论引导，按照有关规定组织实施好抗震救灾的宣传报道。
（五）以科学发展观统领防震减工作，全面加强抗震救灾组织指挥体系建设，提高应急救援能力
加强抗震救灾指挥机构各部门间的协调联系，建立信息沟通机制和联系会议制度，健全“三网一员”队伍。县抗震救灾指挥机构成员单位要加强经常性联系，互通情况，共享信息。建立和完善防震减灾联席会议制度，县抗震救灾指挥部成员单位同时是防震减灾联席会议成员单位，每年至少召开一次防震减灾联席会议，分别由抗震救灾指挥部防震应急办公室（设在县地震局）、抗震救灾办公室（设在县民政局）、抗震防震办公室（设在县建设局）轮流组织召开。
提高地震应急装备水平。积极争取上级政府加大投入，为地震部门配备地震应急车辆、通信、灾情调查、信息传输、现场震情监测等应急工作所必需的地震应急装备，不断提高地震应急装备水平。
不断完善地震应急预案体系。各乡镇、县属各部门要制订、完善地震灾害应急预案，同时，要加强对地震应急预案的演练，进一步熟悉掌握启动应急预案的方法、步骤，明确在应急行动中的职责，确保预案启动及时、运转顺利。
（六）以科学发展观统领防震减工作，全面推进思想解放和作风建设。着力转变不适应、不符合科学发展要求的思想观念，着力解决影响和制约科学发展的突出问题以及党员干部党性党风党纪方面群众反映强烈的问题，着力构建有利于科学发展的体制机制，提高领导科学发展、促进社会和谐的能力，深入开展党支部执行力、创新力、凝聚力“三力”建设，使党的工作和党的建设更加符合科学发展观的要求，把全局发展思路、发展方式、发展要求、发展目标切实统一到科学发展上来，把科学发展观贯彻落实到防震减灾工作的各个方面，为全面推进防震减灾三大工作体系建设，全面推进党支部建设，进一步奠定坚实的思想基础、政治基础、组织基础、精神文化基础和群众基础。
随着学习科学发展观活动的深入，特别是通过汶川地震防震减灾工作的总结与反思，对我局存在的制约防震减灾科学发展的突出问题有更加准确的认识，整改的措施将会更加有力、有效。总之，防震减灾事业发展是社会经济发展的重要组成部分。发展中存在的问题，需要在发展中解决。在科学发展观的武装和统领下，我县防震减灾事业必将纳入科学发展的轨道。
篇七：减灾机构背景与沿革论文
防震减灾局“5.12”防灾减灾宣传活动周工作总结5防震减灾局“5.12”防灾减灾宣传活动周工作总结
今年5月12日是我国第十个“防灾减灾日”，为做好今年防灾减灾的宣传活动，突出“行动起来，减轻身边的灾害风险”的主题，增强全社会的防灾减灾意识与能力，由我局牵头组织人防办、区红十字会、区教科体局、区民政局、区气象局、区消防大队等相关部门开展了形式多样的“防灾减灾周”系列宣传活动，取得了实实在在的宣传效果，现将今年“防灾减灾周”活动开展情况总结如下：
一、领导重视、精心组织
为做好今年“防灾减灾宣传周”工作，xx区防震减灾局做到早计划、早部署，将宣传活动周期间的活动计划、任务分工、详细安排等做了周密部署，并印发了《关于开展“5.12”防灾减灾日系列宣传教育活动的通知》；区政府副区长郭•雷ㄌ庹倏鞫然幔康鹘衲5月12日是全国第十个防灾减灾日，也是汶川地震十周年纪念日，各单位务必要高度重视，要以这次宣传活动为契机，突出重点，抓住特点，树立亮点，有针对性的开展活动。并要求各相关单位高度重视、密切配合，以保障今年“防灾减灾宣传周”系列活动得以顺利开展。
二、内容丰富、形式多样
1、组织学校开展宣传教育活动。5月9日上午，我局邀请了xx市防震减灾局应急救援处罗鑫处长，在xx区第三小学开展防灾减灾科普知识讲座活动。讲座前，罗处长播放“5.12”汶川地震及救灾的视频，将学生引入了地震现场的情境中，面对着灾后的画面，学生看了受到极大地震撼。然后罗处长用能通熟易懂的语言向师生们介绍了什么是地震、避震要点、地震过后如何自救互救等知识，图文并茂、通俗易懂、形象生动地展现了一次非常有意义的科普知识讲座。激发同学们对地震知识学习的兴趣；讲座结束后，我们还开展以实战为基
础的防灾减灾应急疏散演练活动。
演练前，学校制定了详细的演练方案，并由各班班主任给学生讲述应急避震的保护措施和震后自救知识。随着警报声的响起，学校师生迅速进入应急状态，各班班主任和任课教师有序组织学生在室内进行紧急防震避险，双手抱头或用书包护头藏于课桌下。当警报声第二次响起，紧急疏散学生，所有学生双手交叉护住头部，按照逃生演练方案设定的逃生路线，迅速有序地从教学楼撤离到学校操场上。
活动现场通过摆放宣传展板、发放宣传资料、开展现场应急救护等方式，全方位的普及防灾减灾及应急避险知识。培养了学生们良好的安全意识和听从指挥、团结互助的优良品德，增强了学生们临危不乱的心理素质，提高了学生们的防震应急能力，加强了学校应对突发灾难事件的应急处理能力。
xx区防震减灾局大力开展“5.12”防灾减灾周系列宣传活动。活动期间，xx区防震减灾科普馆每天接待参观人数呈倍数增长，5月12日科普馆参观人数达到高峰。
广大学生通过亲自体验地震模拟平台，观看3D地震科普科教片、了解地震虚拟监测台网等活动，生动、立体、全方位体验地震科普知识，让广大学生学习地震科普知识，从而增强防震减灾意识和应急避险能力。
我局充分利用此次“防灾减灾宣传周”为契机，在校园开展了以“学防灾知识，讲公共安全”为主题的知识墙报。以创新的宣传形式，提高学校师生防震减灾意识和应对突发事件自救互救、疏散救援的能力。增强广大中小学生的防震减灾意识，提高地震应急救援能力，达到“教育一个学生，影响一个家庭，辐射整个社会，预防和减轻地震灾害”的目的。
2、组织社区开展宣传教育活动。为切实提高社区居民的防灾减灾意识，增强整个社会的防灾减灾能力。5月8日上午，xx区防震减灾局联合区人防办、
区红十字会深入xx区文教路社区开展“行动起来，减轻身边的灾害风险”宣传活动。
活动现场，通过发放防灾减灾知识读物、宣传资料以及摆放宣传展板等方式，向居民普及防灾减灾知识，介绍地震逃生技巧，楼房避震、室外避震等方法，营造全民参与的氛围。现场摆放展板22块，发放宣传资料1600余册。此次社区活动的开展，吸引了众多社区居民前来参观，大大提升了社区居民的自救互救及应对突发灾难避险的能力。
活动现场通过悬挂宣传横幅、摆放宣传展板、设立咨询台、发放宣传资料等形式开展宣传活动；此次活动共计发放《防震避震知识读本宣传手册》、《防灾减灾应急常识》、宣传环保袋及防灾减灾等实用科普材料3000余份,接受群众现场咨询50余人次。我局还充分利用区政府网站和单位门户网站开办防灾减灾科普知识专栏；并联合区有线电视台在xx新闻后播放一部防灾减灾科普知识专题片，滚动播出“5.12防灾减灾日”公益口号及通过手机短信平台向市民发送公益短信；
总之，在省、市局的关心指导下，在区委、区政府正确领导下，在各相关单位的密切配合下，整个“5.12”防灾减灾日系列活动的开展取得了良好的社会效果，通过开展防灾减灾系列活动，进一步增强了广大市民的防灾减灾意识，促进了防灾减灾科学知识的普及，提高了应对地质灾害突发事件的应急能力，唤起了社会各界的高度关注，达到了防灾减灾的宣传教育目的。
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篇八：减灾机构背景与沿革论文
随着各灾种防灾减灾条例等法律条文的先后通过中国应急管理体制得到了进一步完善中国历年颁布的自然灾害类法规汇总19802008法律法规名称通过时间法律法规名称通过时间森林法1984年通过1998年修订气象法1999森林防火条例1988蓄滞洪区运用补偿暂行办法2000森林病虫害防治条例1989森林法实施条例2000水库大坝安全管理条例1991防沙治沙法2001防汛条例1991年颁布2005年修订草原防火条例1993人工影响天气条例2002自然保护区条例1994地质灾害防治条例2003破坏性地震应急条例1995海洋石油勘探开发环境保护管理条例2005防震减灾法1997军队参加抢险救灾条例2005防洪法1997突发事件应对法2007公益事业捐赠法1999抗旱条例草案200821世纪以来的快速发展21世纪以来中国的灾害管理体制进一步得到发展和健全自然灾害风险与中国应急管理制度
王强田涛李军陈永福
[摘要]自然灾害风险是制约我国经济发展的重要因素。文章通过对我国自然灾害历史与
现状的分析,探讨中国灾害应急机制的建立过程;以山东地区的旱灾为例,分析这一机制在运
行过程中存在的问题与原因;通过历史与国际经验的介绍提出相应的对策。[关键词]自然灾
害;风险;应急引言中国是一个灾害频仍的国家,20世纪初甚至被西方学者称之为“饥荒的国
度”[1]。与世界其他国家相比,中国灾害种类多、频度大、分布广、损失严重[2]。在联合
国发布的20世纪54个最严重的自然灾害中,有8个发生在中国,造成的直接经济损失高达
500亿人民币以上。进入21世纪,随着全球气候的日益变暖,中国所面临的形势更为严峻,特
别是在2008、2009年两个年份,先后出现了南方冰雪灾害,“汶川”大地震以及持续多日的
北方大旱,成为经济发展的重大滞力.虽然救灾防灾的研究是学术界长久关注的话题[3],
但更多地集中于应急机制的研究却是进入新世纪以来才逐渐增多的课题。面对灾害日益频繁、
危害日趋扩大的严峻形势,学者开始将自然灾害风险与应急机制发展演变结合起来进行研究,
探讨完善中国政府应急机制的措施。这些研究或立足于中国灾害应急体系的演变与发展[4],
或立足于美、日、韩、澳、西欧等发达国家和地区,希望通过借鉴先进经验,推动中国灾害应
急的建设。[5]但这类研究重复性较多,且多是从宏观层面分析中国应急机制存在的问题,并
提出相应的政策性建议[6]。一些学者的研究也开始关注对具体案例的探讨,如汶川大地震和
南方的冰雪灾。[7]但结合农业领域的具体致灾灾种进行分析的文献并不多见。同时,作为一
个拥有悠久文明史的国度,中国在各个历史时期的救灾活动中积累了丰富的经验,遗憾的是,
以往的研究对这些经验却关注甚少,或浅尝辄止,或囿于传统观点,对古代社会的成就置之不
理。但有关学者的研究表明,中国古代社会无论是经济、科技或者制度都有值得借鉴之处[8]。
救灾制度同样值得深入探索、正确评价.本文将在吸收以往学者成果的基础上,重点探讨历
史经验,并适当结合国际经验分析其对于完善当今应急制度的适用性并运用农业领域最重要
的致灾种类———旱灾的案例,分析现存应急管理存在的问题,继而提出如何完善的建议。希
望本文的研究对完善农业领域灾害应急制度的建设有所裨益。文章将分为如下几个部分:一
是中国自然灾害风险的现状;二是中国灾害应急机制的演变;第三部分将以近期山东省干旱
为中心,探讨现行应急机制存在的问题及原因;第四部分是历史与国际经验的介绍;最后在结
语中提出相应的对策.一、中国自然灾害风险的现状自然灾害自古以来就是困扰中国经济
发展的重大问题,五千年的发展史曾遭受各种各样灾害的侵袭,灾种几乎囊括了世界自然灾
害的主要类型。灾害对财力、物力和人员的破坏史不绝书。据统计,仅西汉初年至鸦片战争
前,导致十万、数十万乃至上百万人死亡的大灾荒就有20次以上.旱、涝、震等灾种的发
生频率占总数的90%,年均死亡人数分别为14120、1863、1244人。在死亡千人以上的灾
害中,明代共有370次,共死亡6274502人;清代413次,共死亡51351547人,明清两代合
计死亡千人以上灾害共783次,共死亡57626000余人[9].
新中国成立以来,自然
灾害依然不断危胁着我国的发展和人民的生活。新中国成立50多年来,各种自然灾害造成
的直接经济损失总计约25000多亿元,年度损失逐年增加。据2007年公布的《国家综合减
灾“十一五”规划》,近15年来,我国平均每年因各类自然灾害造成约3亿人次受灾,倒塌
房屋约300万间,紧急转移安置人口约800万人,直接经济损失近2000亿元.具体到农
业领域,自1949年以来,除了三年灾害造成的农业生产波动异常外,无论是受灾面积还是成
灾面积均呈总体上升趋势,从表1的数据可以看出,1949—1960年间到2001—2007年间,受
灾面积的平均值从24610千公顷增加到45379千公顷,成灾面积从10312千公顷增加到
25370千公顷,而且从20世纪80年代到进入21世纪以来,受灾面积和成灾面积以及绝收
面积的变异系数都呈上升态势.从图1中历年农业成灾率的变化情况来看,农业成灾率
从20世纪50年代的年均7·03%逐步上升到20世纪80年代的13·74%,进入21世纪后,存
在继续上升的趋势,2001—2006年年均成灾率为16·43%,这表明中国农业从受灾到成灾有上升的趋势。其中,从洪涝成灾率和旱灾成灾率的变动情况来看,旱灾成灾率远高于洪涝成灾率,1949—2006年间约平均高出2·7个百分点,这表明农作物的成灾程度与旱灾有着不可分割的联系.http://www.qiqi8.cn/农业在我国经济中的地位至关重要,其所遭受的自然灾害的严峻现实使关注相关的应急制度成为必要,而旱灾作为最主要的致灾类型,更应该引起足够的重视,对这一领域也应该有更多的探索.二、新中国自然灾害应急机制的形成应急(EmergencyManagement)最早产生于军事和国家安全领域,后来人们认识到将突发事件作为对象是卓有成效的。于是应急的研究和应用范围被推广到社会安全的各个方面。无疑,在应对最难以预料的自然灾害上,更需要这种应急机制的建立。中国灾害应急历史悠久。唐朝《唐律疏议》卷二十七《杂律》中有关于火灾报告的规定:“诸见火起,应告不告,应救不救,不救减失火罪二等(谓从本失火罪减)。”即凡发现起火者,均应报警并与火场附近人员共同扑救;如果发现起火而不报告不扑救,则应治罪,其刑罚是失火罪的二分之一。宋代出现了“潜火队”这种相当于今天的消防警察的专门力量和“军巡辅”这类专司消防的机构。各朝在洪灾、地震等灾害应急方面都有大量的探索与实践。新中国建立伊始,为了卓有成效地应对各种自然灾害,中国政府开始建立应急制度.(一)20世纪50年代的初步建立新中国成立初期的应急机制主要是围绕自然灾害与恢复生产开展的救灾制度的建设。新中国成立之初,灾情严重,长江、淮河、汉水和海河流域发生特大洪水灾害,中央据此成立水利部和中央防汛总指挥部,和指导全国水旱灾害事务,并成立内务部进行灾害的救济。与灾害关系紧密的农业部、林业部和地质部也同时建立起来。1950年2月27日,以董必武为主任,涵盖内务部、政务部等12个相关部门的中央救灾委员会成立,统筹全国救灾工作。同时颁布的《中央救灾委员会组织简则》规定了灾害工作的主要任务,明确了日常救灾工作由内务部负责。同年4月成立中国人民救济总会。50年代中期成立中央气象局以提供权威的灾情评估和预测信息,应对日益频繁的气象灾害。根据新中国成立初的灾情,1949年11月内务部提出“不许饿死一人”的口号和“节约救灾,生产自救,群众互助,以工代赈”的救灾方针;12月政务院和内务部相继颁布《关于生产救灾的指示》和《关于加强生产自救劝告灾民不往外逃并分配救济粮的指示》,1950年进一步提出“生产自救、节约度荒、群众互助,辅之以政府必要的救济”的救灾工作方针,标志着新中国救灾方针的初步形成.(二)20世纪60—70年代的缓慢发展这一阶段是中国历史上的特殊时期,也是各类灾害的频发时期,特别是“1959—1961年”三年灾害和1976年唐山大地震给中国灾害提出许多重大挑战。虽然有严重的干扰,但应急管理体制建设仍有缓慢的发展。1964年、1965年国家海洋局和国家海洋局海洋水文气象预报总站的设立,标志着海洋灾害的预报、监测体制的形成。1967年、1971年又先后设立国家科委地震办公室和国家地震局统管全国地震工作。至70年代末,对中国的气象灾害、地震灾害、地质灾害、农作物灾害及海洋灾害等灾种都建立了相应的监测、预报、防治体系.与此同时,救灾方针也根据新情况进行了修改。人民公社化以后,这一方针修订为“依靠群众,依靠集体,生(三)20世纪80—90年代的稳步前行1978年以后,中国政府重新确定了新的自然灾害体制。其基本领导体制是:党政统一领导,部门分工负责,灾害分级。在这一体制中,党中央、国务院统揽全局,总体指挥,地方各级党委和政府统一领导,各个有关职能部门分工负责,并充分发挥人民解放军指战员、武警官兵、公安干警和民兵预备役部队突击队的机动作用。同时,为了更有效地发挥有关职能部门的作用,中国逐步形成了灾害的综合协调机制.http://www.qiqi8.cn/1983年第八次全国民政会议把救灾工作方针修订为:“依靠群众,依靠集体,生产自救,互助互济,辅之以国家必要的救济和扶持。”跟过去相比较,最明显的变化是加入了“互助互济”和“国家扶持”的内容。随着各灾种防灾减灾条例等条文的先后通过(表2),中国应急体制得到了进一步完善.(四)21世纪以来的快速发展21世纪以来,中国的灾害体制进一步得到发展和健全。2002年,国务院正式批准建立民政部国家减灾中心。
2003年“非典”的发生是中国灾害应急的转折点,抗击“非典”让中国政府认识到,各级政府必须重视履行政府的社会和公共服务职能,有效处理突发公共事件。2003年《突发公共卫生事件应急条例》的颁布极具有标向,反映我国应急机制建设渐向深入,2004年的十六届四中全会明确提出,要建立健全社会预警体系和应急机制,并把这项任务作为提高党的执政能力的一个重要方面。2005年初,中国国际减灾委员会更名为国家减灾委员会,同时赋予其承担减灾和综合协调全国抗灾救灾的职能。2005年1月26日《,国家突发公共事件总体应急预案》经国务院第79次常务会议讨论通过;同年5~6月,国务院印发四大类25件专项应急预案,80件部门预案和省级总体应急预案也陆续发布;年末成立了国务院应急办公室。2006年国务院又授权新华社相继发布了《国家自然灾害救助应急预案》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院关于全面加强应急工作的意见》等规范性文件。2007年印发了《国家综合减灾“十一五”规划》和《关于加强基层应急工作的意见》,8月,全国人大常委会通过《突发事件应对法》。《突发事件应对法》的公布施行,标志着突发事件应对工作全面纳入法制化轨道,对于提高全社会应对突发事件的能力,及时有效地控制、减轻和消除突发事件引起的严重社会危害,保护人民生命财产安全,维护国家安全、公共安全和环境安全具有重要意义[10]。与此同时,各级政府、各个行业加强了关于突发公共事件应急预案体系建设。全国共制订各级各类应急预案130多万件,基本覆盖了各地常见的各类突发事件,形成了在党中央、国务院统一领导下的分类、分级负责,条块结合、属地为主的应急体制。《国家综合减灾“十一五”规划》中明确指出,随着国务院颁布实施《国家突发公共事件总体应急预案》和5个自然灾害类专项预案,31个省(区、市)、新疆生产建设兵团以及93%的市(地)、82%的县(市)都已制订了灾害应急救助预案。减灾救灾物资储备体系初步建成,中央和地方各级人民政府不断加大抗灾救灾投入力度,灾害应急资金快速拨付机制得到进一步完善.新中国成立60年来,灾害应急机制的建设与发展成就显著,在减少灾害损失方面成效明显。其演变历程体现了如下几个特点:一是灾害应急内容日渐广泛。不仅仅是单纯的灾害救济,而且更多地开始关注灾害的预防,将防灾与救灾紧密地结合在一起,赋予传统的应急概念崭新的时代特征;二是灾害应急系统涵盖层面逐渐深入,应急机构建设取得长远进步。目前,从中央到地方各级,包括省、市、县、村等级别基本上都有了各自的应急预案,并建立有专门的应急机构;三是灾害应急体系更为完善。上表2反映20世纪80年代以来涉及自然灾害的共计有22部,其中2000年之后就有10部,占45·5%.三、现存灾害应急存在的几个问题———由2009年山东大旱引发的思考旱灾是影响我国农业生产最为严重的自然灾害。统计表明,1950—2006年间累计因旱灾损失粮食17561·7亿斤,占我国各种自然灾害累积损失粮食的68·4%。山东是农业大省,经济发展很大程度受气候制约,干旱是其中重要的灾种之一。据统计,自公元1264—1948年的685年中,山东省共发生不同程度的旱灾465次,发生概率为67·9%。1368—1948年的581年间,全省当时共有107~109个州县,成灾10个州县以上的旱年261年次,平均2·2年一次;成灾30个州县以上的旱年121年次,平均4·8年一次;成灾50个州县以上的旱年54年次,平均10·8年一次;成灾80个州县以上的旱年10年次,平均58年一次。新中国成立后,防旱抗旱工作取得了很大成绩,但干旱灾害仍然很严重。根据《山东省水旱灾害》统计,1949—1998年的49年中,山东省共发生不同程度的旱灾48年次,发生概率为98%,几乎每年都发生旱灾,往往在一年之中,“春旱、夏涝、晚秋又旱”.其中有12年发生重大旱灾。[11]1991—2000年是旱灾的高发期,十年间旱灾的受灾率与成灾率分别达到了20·2%和47·97%。2006年山东又遭遇了30年一遇的旱灾。全省有4000多万亩农田受旱,重旱700多万亩,有200多万群众出现临时性饮水困难。其中,临沂、潍坊等地的旱灾为百年一遇.2008年11月1日—2月7日,山东省仅降水14毫米,比历年同期降低65%,经测算为30年一遇干旱年份。其中鲁北、鲁西北部分地方基本无有效降雨,德州、聊城、济南、菏泽等市旱情超过50年一遇。2009年2月受旱面积3411万亩,其中重旱1192万亩,11·37万人、6·31万头大牲畜产生
临时性饮水困难。面对严重灾情,山东省政府连下两个抗旱紧急通知,并将抗旱应急二级响应升级为最高一级的响应,采取应急行动。省政府先后投入6000万元用于抗灾,全省冬春农田水利基本建设投入资金60·4亿元,新建水源工程22504处,增加蓄水能力1·1亿方。各地按照抗旱预案,采取多库串联、库河串联、水系联网,构筑水网体系,使水有序流动起来,实现水资源的统一调配,丰缺互济。据统计,冬春以来,各级已投入抗旱资金5·1亿元,最多时,日上阵抗旱劳力302万人,投入机动抗旱设备43·5万台套,出动机动运水车辆13·4万辆,积极开展抗旱浇地,并临时解决63·7万人次、201·4万头大牲畜的饮水困难,有效的应急机制缓解了山东的旱情.http://www.qiqi8.cn/从本次旱灾应急机制的运行看,虽然在缓解农作物灾情方面起到很大作用,但也暴露出不少问题,主要表现在:其一,应急系统运行滞缓,部分地区反映滞后.山东省的旱情从2008年10月就开始发生,在近四个月的时间内,旱情从少水、干旱,变成“历史罕见”。但直至2009年年初才做出旱灾的预警,各地由此开始灾害的应急,延误了救灾的时间.其二,缺乏常规性防灾准备.从本次旱灾看,农村水利的日久失修是导致旱灾蔓延的重要因素之一。据统计,1949—1978年,全国灌溉面积从1949年的2·4亿亩增加到1978年的7·3亿亩,增加了5亿亩(增幅超过200%),修建各类水库8.6万多座。但在1978—2008年,农田灌溉面积从7·3亿亩增加到8·67亿亩,只增加了1·37亿亩(增幅19%),同期只建设各类水库800多座(主要用于发电)[12]。从山东的情况看,近30年来水利建设滞缓严重,农田水利基础设施薄弱,建设资金不足。①有效灌溉面积仅占耕地面积的73·3%,且近30年变化幅度不大。如图2.这些问题的出现主要有以下因素:第一,缺乏统一的自然灾害应急预报系统和机构.《突发事件应对法》专门规定了突发事件的检测与管理、经济、建设、、军工等方面都是一个根本性的缺陷.第二,救灾财政投入不足.从山东省的情况看,1978年以来救灾资金虽然逐年增长,但与农作物的成灾面积相比其相关系数呈现负值,为-0·20206,二者呈现负相关。(图3)这一问题一方面可能是由于山东省改革开放以来救灾形式的多样,灾民不单纯地依靠省政府的资金,国家投入、地方自筹、农业保险、社会捐赠等都发挥着重要的作用。另一方面更可能反映了救灾款项的缓慢增长与灾损的迅速扩大导致了政府救灾款项总体的不足。孙绍骋对中央政府救灾投入发展趋势的分析也验证了这一问题。虽然有民间捐助等其他渠道,但与政府的救灾款相比,依然仅仅是杯水车薪。同时,孙绍骋认为,各地对救灾过分依赖中央支持,地方政府与中央政府的投入比例与它们的财政实力不相符合。“随着改革开放的进行,地方政府的收入逐渐增加,已经在总量上超过中央政府的收入,但是它作为救灾活动的直接受益方,却只承担了救灾款项的一小部分,剩余部分则由中央政府承担。”因此,“中央政府投入相对较多,地方政府则显得投入严重不足”。[14]四、完善自然灾害应急机制的经验———基于历史经验与国际视角的分析虽然在新中国成立初,我国政府就致力于灾害应急机制的建设,并取得了明显的效果。但通过对相关案例的分析,现行灾害应急机制在实际运行中暴露出了不少问题,其他的一些案例分析也或多或少反映出这些问题[7],因此完善现行机制成为当务之急,如何从历史中吸收有益的经验,借鉴国际的先进成果,应成为值得探讨的解决途径之一.(一)历史的经验从历史上看,我国人民积累了丰富的经验.1·及时上报灾情。中国古代把按时上报雨雪粮价的变动作为一种常态。唐代刘晏规定各地要定期预报气候状况及各地收成,政府有时间早做救灾准备。清代建立了雨雪、收成、粮价奏报制度和晴雨录,及时掌握全国天气变化和粮价走势,对预测可能发生的农业气象灾害并采取相应措施发挥了重要作用。此外,虽然传统社会的信息传播速度与当今社会难以比拟,但“清朝从报灾、勘灾到赈灾、善后完备的程序,实际上是我们现在很多的地方政府都难以做到的。因为中央没有明文规定,往往是灾害来了,大家才反应”[15],故而强化现代信息化条件下的灾情上报和透明度需要长期坚持.2·强化救灾防灾意识。古人对灾害均有着清醒的认识,《易经》“既济”篇云,“君子以思患而预防之”。《左传·襄公十一年》云,“居安思危,思则有备,有备无患”。《新五代史·伶官传序》中,“夫祸患常积于忽微”等
都是这一思想的体现。《礼记·中庸》所言“凡事预则立,不预则废”是古代应急思想的高度概括。从实践中看,中国传统社会虽然没有专门的救灾机构,但各级地方官员的考核标准中皆以户口增减、粮食产量消长引起的赋税额的变化为依据,更加之儒家思想对“以民为本”的强化,故而官吏们将救灾作为日常的事务进行.3·大量投入救灾成本。据石涛对北宋救灾投入的估算,北宋政府投入赈济的物资甚至占到政府年收入的3·15倍[16]。而李向军对资料详全的清代233个具体灾蠲州县和钱粮的资料的计算,总计清代灾蠲州县15713个,约免地丁银127385291两,年平均免649925两。若加上蠲免灾歉的数字,清代的蠲免总数约略在1·5亿两至2亿两之间[17]。从冀朝鼎提供的数据分析,各朝共为各地提供水利公共品8498项。从朝代来看,前四位的分别是唐、宋、明、清,分别占3·0%、13·1%、26·7%、38·1%[18],这也恰恰是中国历史的大一统时期.4·建立奖罚严明的标准。为了减少灾害时期寻租现象的发生,传统社会设立了条理清晰、内容翔实的奖惩标准,以此作为官员升贬的重要评价指标[19].5·鼓励民间力量的参入。传统社会灾害应急的一个发展趋势就是民间参与力量的增加,从不同历史时期看,我国民间的救灾机制,总的来说,在效率上是高于“官赈”的,清末甚至取代官府成为救灾的主导力量,有时连国家的赈济行为也要依靠前者[20]。在救灾的过程中,如果没有宗族、宗教等民间的救济以及来自伦理、意识形态的约束,人人各行其是,就会导致“道德经济崩溃”,不仅政府的救灾成本要提高,而且还要时刻面临社会陷入崩溃的危险[21]。李文治与江太新[22]、贺雪峰[23]等的研究也表明,宗族救济对于维护国家法制、加强社会统治有着积极作用。德鲁兹与森将由饥荒导致的农村社区的自发救济称之为“非正式的安全保障系统”,他们认为,“这类非正规的保障安全系统,能有效防止农村社区受控于不可靠的外来援助源,具有相当的价值”。[24](二)国际的经验实际上,灾害不但是中国的问题,也是世界各国共同面临的全球性问题。各国面对灾害均启动应急机制救援,并取得了丰富的经验.1·及时上报灾情。1980年代以来,全球逐步建立了若干个以灾害信息服务、灾害应急事务处理为目标的灾害信息系统,分别是全球危机和应急网络、全球应急系统、国际灾害信息资源网络、拉丁美洲区域灾害准备网络、紧急响应联系、模块化紧急系统、日本灾害应变系统。在灾害信息共享、协助各国政府制定减灾决策、对国民进行防灾、处理紧急灾情等方面,发挥了十分重要的作用.2·建立专门灾害应急机构。当前,国际社会主要有两类救灾体制,一是以美日为代表的国家有专门协调机构,其他机构进行配合,如美国联邦紧急事务署,该机构集成了原先分散于各部门的灾难和紧急事件应对功能,可直接向总统报告,大大强化了美国政府各机构间的应急协调能力;二是以俄罗斯为代表,设立紧急救援部,配备专门部队和实施单独救灾.3·鼓励社会资本的投入。国际社会中,社会资本广泛地参入到救灾行动中,国际红十字会有关人士认为,与国外相比,中国的救灾体制存在不同之处,“惟一不同之处就是,在中国,政府和军队起主导作用,西方国家却是由红十字会来担当主要救助角色”。[25]美国应急体系就特别注重建立民间社区灾难联防体系,通过各种措施吸纳民间社区参与危机。一是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定,并善用民间组织及社区救灾力量;二是实施民间人力的调度,通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入到第一线的救灾工作中;三是动员民间慈善团体参与赈灾工作,结合民间资源力量,成立民间赈灾联盟;四是动员民间宗教组织,由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组,有效调查灾民需求,并建立发放物资的渠道.4·培养公民的灾害应急意识。许多国家重视对公民危机意识的培养和熏陶。日本是个灾害多发的国家,政府专门出版了《建筑白皮书》、《环境白皮书》、《消防白皮书》、《防灾白皮书》、《防灾广报》等10余种刊物介绍有关防灾减灾内容。住房附近长期备有矿泉水、压缩饼干、手电筒以及急救包。韩国政府则通过印制图文并茂的防灾宣传和手册,教授防灾的经验,并规定每年的5月25日为“全国防灾日”,举行全国性的“综合防灾训练”,通过防灾演习让政府官员和普通群众熟悉防灾业务,提高应对灾害的能力.五、结语自然灾害风险是威胁中国国
民经济发展的问题,成灾率、受灾率连年上升的趋势要求我们在应对措管理力度。本文回顾了中国灾害应急机制的发展过程,并以山东大旱为例,探讨了其中存在的问题。并根据历史的经验和国际上其他国家经验的借鉴,分析得出,我国的灾害应急机制有必要在以下几个方面加以完善:一是建立统一的应急机构。我国现行的应急体制的“特点”之一是政出多门,应急管理工作条块分割,不利于统一指挥和调度。中国传统社会虽然没有专门的救灾机构,但受伦理道德和制度的约束,官吏们普遍将救灾作为日常的事务进行。从国际视角看,建立专门的自然灾害应急决策和协调机构已成为各国的共同做法.二是加强灾害预报的准确性与透明度。目前我国主管灾害的专业部门,如气象局、地震局、水利部、国土资源部、农业部都各自建有内部的信息网络系统,有些已经开展了部分的信息交流。但由于条块分割,使得一般政府官员、社会公众无法了解一个地区、一个城市的灾害总况,这对于国家制定统一的减灾国策、立法、、经济、建设、、军工等方面都是一个根本性的缺陷。从历史上灾情的奏报体系和国际现代化灾情预报体系看,中国都有尚需完善之处.三是加大救灾资金投入。传统社会的救灾投入在应急体制中占据重大比例。但新中国成立后,中国救灾投入所占比重较低,有统计认为,1978年以前,这种投入基本在1%。但近年来,国家财政支出虽然逐年增加,但救灾支出所占比例变动的幅度却呈下降趋势,特别是2000年以来,基本维持在0·20%以下,仅2003年因“非典”的发生投入的比例超过0·20%,为0·23%。国家救灾占损失的比重也仅仅维持在2%~3%之间。与国际其他国家相比,中国经济损失与政府拨款之间的比重也低许多,以2004年中国的救灾数据为例,分别只有印度和美国的1/28、1/17,灾时拨款仅为两国的1/163、1/98.四是重视民间资本的作用。重视民间力量是历史和国际社会提供给我们的重要经验,我国现存制度中,民间力量的发挥严重不足,灾情的发生不能仅仅依靠政府的救济,必须依靠社会资本的投入才能快速恢复灾区.[参考文献][1]MalloryWH.FaminesinChina[J].AnnalsoftheAmericanAcademyofPoliticalandSocialScience,1930(152):89-98.[2]邓拓.中国救荒史[M].北京:北京出版社,1998.[3]BuckJL.PriceChangesinChina:TheEffectsofFaminesandtheRecentRiseinPrices[J].JournaloftheAmer-icanStatisticalAssociation,1925,20(150):238-241.[4]王振耀,田小红.中国自然灾害应急救助的基本体系[J].经济体制比较研究,2006(5).[5]王学栋,张玉平.自然灾害与政府应急:国外的经验及其借鉴[J].科技研究,2005(11).[6]李保俊,袁艺,邹铭,等.中国自然灾害应急研究进展与对策[J].自然灾害学报,2004(3).[7]唐圣华,田力.论我国自然灾害应急机制的完善—由2008年南方冰雪灾害引发的思考[J].防灾科技学院学报,2008(2).[8]林毅夫.中国经济专题[M].北京:北京大学出版社,2008.[9]陈玉琼,高建国.中国历史上重大气候灾害的时间特征[J].大自然探索,1984(4).[10]汪永清.突发事件应对的立法背景和总体思路[EB/OL].www.gdemo.gov.cn/yjpx/ztjz/200712/t20071210-37179.htm.[11]陈玉琼,安顺清.16世纪以来山东省的旱灾及其影响[J].灾害学,1987(4).[12]徐开斌.大旱灾让我们反思水利与农业政策[EB/OL].中国青年报网,http:∥zqb.cyol.com/content/2009-02/12/content-2537061.htm.[13]王学栋,张玉平.自然灾害与政府应急:国外的经验及其借鉴[J].科学技术,2005(11).[14]孙绍骋.中国救灾制度研究[M].北京:商务印书馆,2004.[15]夏明方.古今救灾制度的差距与变迁[J].南风窗,2006(19).[16]石涛.北宋政府减灾投入分析[J].中国经济史研究,2008(1).[17]李向军.清代荒政研究[M].北京:中国农业出版社,1995.[18]冀朝鼎.中国历史上的基本经济区与水利事业的发展[M].北京:中国社会科学出版社,1981.[19]李军,辛贤.中国古代社会救荒中的寻租行为[J].中国农村观察,2007(1).[20]夏明方.古今救灾制度的差距与变迁[J].南风窗,2006(19).[21]彼得·加恩赛.历史上的饥荒[J].理解灾变,华夏出版社,2006.[22]李文治,江太新.中国宗法宗族制和族田义庄[M].北京:社会科学文献出版社,2000.[23]贺
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